A mediados de 1978 la dictadura de Augusto Pinochet estaba en serios aprietos. La organización sindical más poderosa de Estados Unidos, la AFL-CIO, estaba promoviendo un bloqueo comercial contra Chile. Los homicidios contra trabajadores y las políticas antisindicales estaban saliendo cada vez más caros. Durante meses el abogado Vasco Costa -ministro del Trabajo- había sido incapaz de negociar una salida. Pinochet perdió la paciencia en diciembre de 1978 y le pidió la renuncia.

No fue fácil convencer a José Piñera que asumiera el cargo. El joven economista no estaba dispuesto a que le endosaran el costo de la reforma de pensiones contenida en el Decreto Ley (DL) 2.448, aprobado durante esos días, el que básicamente subía los tramos de edad de los pensionados y uniformaba las prestaciones que debían cumplir las múltiples cajas de pensiones existentes a la fecha.

“Considerando que ese decreto uniformaba y limitaba beneficios excesivos y discriminatorios fue tildada como la ‘ley maldita’”, recuerda el ex ministro Costa en conversación con el autor de este artículo. Piñera no estaba dispuesto a asumir ese costo político, y se negó a asumir el Ministerio del Trabajo a menos que Costa firmase el famoso DL 2.448. Costa accedió, pero se dio un gusto. Para sacarle la firma tuvieron que acudir hasta su domicilio. Cumplida su condición, el mismo día -el 26 de diciembre de 1978- Piñera asumió en su reemplazo.

Finalmente, el joven economista accedió al cargo que le permitiría concretar el proyecto largamente pretendido por los Chicago Boys: la creación del sistema de AFP, cuyo puntapié de inicio era el DL 2.448, no su concreción. 

La campaña para imponer el sistema de AFP estaría basada en un eje narrativo simple y demoledor: el sistema de reparto estaba en quiebra y por ello se hacía urgente una reforma radical.

DL 2.448: La reforma olvidada 

Aquilatar correctamente la significancia del olvidado DL 2.448 es clave para comprender cabalmente este proceso histórico. Este decreto marca un antes y un después. 

Se puede decir que en Chile hubo dos sistemas de reparto: el primero, el antiguo; el clásico esquema caótico con decenas de cajas previsionales y cientos de programas de jubilación; y el segundo, el nuevo sistema racionalizado y ordenado por el DL 2.448.

La campaña para imponer el sistema de AFP estaría basada en un eje narrativo simple y demoledor: el sistema de reparto estaba en quiebra y por ello se hacía urgente una reforma radical.

La mayoría de los analistas yerra al soslayar la importancia del DL 2.448, o al atribuirle su autoría a José Piñera. Por sus alcances, se puede decir que esta era la reforma que todos los gobiernos democráticos -desde la segunda administración de Carlos Ibañez del Campo en adelante- habían aspirado a realizar. Se ajustaron y uniformaron las edades de jubilación en 60 años para mujeres y 65 para hombres, estableciendo además un régimen único y uniforme de reajuste de las pensiones.

Luego de su aprobación en diciembre de 1978, el DL 2.448 se convirtió en el clivaje en torno al cual se articularon las dos grandes posiciones dentro de la dictadura en la discusión sobre el sistema de pensiones.

De un lado estaban los militares corporativistas, contrarios a las AFP. Para ellos la tarea de reformar el sistema de pensiones se había completado con este decreto y otros anteriores dictados por el régimen.

Así lo manifestó el mayor de Ejército Juan Romero, jefe legislativo del Comité Asesor de la Junta (COAJ), en la sesión secreta que decidió la creación de las AFP. “¿Me permite, mi general?”, señaló dirigiéndose a Pinochet para después agregar: “se está hablando de una reforma previsional. La verdad es que, a mi juicio, este gobierno, con los decretos leyes que ha dictado básicamente ha reformado ya el sistema previsional”. Sus palabras quedaron en el acta de la sesión secreta del 14 de octubre de 1980.

En el otro bando estaban Sergio de Castro y los Chicago Boys, quienes venían desde 1973 promoviendo la imposición del sistema basado en cuentas individuales de capitalización. Para ellos el DL 2.448 constituía sólo un paso más. En su libro de memorias sobre la reforma previsional, El Cascabel al gato, Piñera deja en claro cuál era la ambición de los Chicago Boys: “nosotros pensábamos que esta solución era inestable si se dejaba intacta la estructura del sistema de reparto […] Como teníamos metas más ambiciosas para la modernización de Chile, de ninguna manera íbamos a darnos por satisfechos con una solución de parche. Era necesario ir más allá. Mucho más allá”.

La creación del informe

Huérfanos 1273. A esa dirección fueron citados por José Piñera a inicios de 1979 los ocho miembros del Comité Técnico que se harían cargo del diseño final de la reforma previsional. La dirección correspondía al edificio del Ministerio del Trabajo, lugar en que hasta 1980 se reuniría el grupo liderado por Martín Costabal, y que contaría con la participación de Hernán Büchi y Luis Larraín Arroyo, entre otros. El grupo se dio cita en la oficina de Alfonso Serrano, subsecretario de Previsión Social. Las reuniones se celebraban los lunes, miércoles y viernes por la tarde. Semana tras semana hasta sacar adelante la tarea.

Hasta 1979 los esfuerzos por imponer el sistema de AFP habían resultado infructuosos. Sergio de Castro, ministro de Hacienda de entonces, y líder y estratega de los Chicago Boys, lo sabía: había llegado el momento y no quedaba tiempo que perder. La salida de Gustavo Leigh de la Junta en julio de 1978 había creado el espacio político para la reforma.

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El antiguo sistema previsional cómo era y a dónde iba, Dipres, 1980.

El Comité convocado por Piñera no partía de cero en su tarea: otras dos reparticiones del Estado habían adelantado buena parte del trabajo.

Un primer insumo importante era el anteproyecto desarrollado por Miguel Kast desde Odeplan; ahí estaban las ideas matrices que habían sido cocinadas a fuego lento desde la preparación de El Ladrillo, el programa económico diseñado durante los meses previos al golpe de Estado de 1973.

El segundo insumo era igualmente clave: contenía la idea fundamental para legitimar ante los militares y la opinión pública la necesidad de crear el sistema de capitalización individual.

Este segundo insumo correspondía al informe del estado financiero del sistema de reparto. Titulado como El antiguo sistema previsional: cómo era y a dónde iba (descargable, al final del artículo), este informe fue desarrollado por la Dirección de Presupuesto (Dipres), liderada por Juan Carlos Méndez. 

De tal modo, Hacienda -y no el Ministerio del Trabajo- detentó la iniciativa en todo este proceso: el Comité Técnico (incluyendo al mismo Piñera) debía rendir cuentas del avance de su trabajo en reuniones citadas por Hacienda por medio de la Dipres, aunque la implementación era de responsabilidad del hermano del actual presidente, Sebastián Piñera.

La principal conclusión del informe fue una sola y se repetiría constantemente a lo largo de sus 69 páginas: el sistema de reparto estaba en quiebra. Ergo, era urgente una reforma radical para parar la hemorragia de recursos fiscales.

Evacuado en julio de 1980, en su introducción el informe señala que “al hacer un balance de la situación financiera del sistema previsional, llama la atención que su pasivo asciende a US$ 13.300 millones (dólares del año 1976) frente a un total de activos que bordea los US$ 800 millones (en moneda de igual valor) lo cual manifiesta la quiebra actual del sistema”.

Esa afirmación rotunda escondía una trampa flagrante. 

La trampa consistía en un error grave del cálculo que abultaba artificialmente los pasivos del sistema de reparto. En la explicación del cálculo se consideró principalmente como pasivo (1) el flujo de gastos generado en los siguientes 40 años por el pago de las pensiones de los trabajadores que al año 1978 ya estaban jubilados; y (2) el valor de las cotizaciones que ya habían hecho al sistema los que en ese momento eran trabajadores activos.

A reglón seguido, y en forma inexplicable, al estimar los activos del sistema, sólo consideraron el valor de los bienes inmuebles y los pagarés reajustables en poder de las cajas de previsión. No consideraron el activo más importante: las cotizaciones futuras que deberían seguir entrando al sistema los trabajadores activos.

En el cálculo de los activos del antiguo sistema -en forma inexplicable- no consideraron las cotizaciones futuras que deberían seguir entrando al sistema los trabajadores activos.

La explicación de los autores del informe no resiste análisis: “no se ha considerando como activo el valor presente de las futuras cotizaciones para pensiones, ya que éstas, en el contexto del proyecto de la reforma previsional, se destinarán a las cuentas individuales de capitalización y no al financiamiento de las pensiones devengadas dentro del actual sistema previsional”.

De tal forma, el informe de la Dipres, nada más ni nada menos que la base para justificar la creación de las AFP, hacía un análisis completamente sesgado y equivocado. 

Al calcular su estado financiero, al sistema de reparto se le cercenaba su única fuente de ingresos esencial (cotizaciones de trabajadores activos), y se asumía desde ya que esos pagos irían hacia las cuentas individuales del sistema de AFP.

Dicho de otro modo, el cálculo, al no incluir el flujo de las cotizaciones futuras, dio por supuesta la decisión política de cortar ese flujo, transformando dicha decisión en la causa de la quiebra del sistema.

Extrañamente, en el capítulo 2 del informe se presentaron proyecciones que efectivamente incorporaron los ingresos por concepto de cotizaciones. Estas proyecciones -realizadas a fines de 1978- buscaban constituir “un antecedente adicional que apunta a la necesidad de una reforma integral”.

Esta proyección es más rigurosa que el anterior cálculo, al considerar los ingresos percibidos por el pago de cotizaciones, pero tiene un problema fundamental, que es que estimó el déficit para un esquema que ya no existía: el antiguo sistema de reparto previo a la aprobación del DL 2.448, que, como se vio, ya había uniformado las prestaciones y condiciones, y reducido las edades de jubilación (que es lo que no se ve reflejado en la proyección). 

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Gráfico de la proyección del antiguo sistema de reparto.

Estas proyecciones sólo incorporan el efecto de algunas medidas de ese decreto; justamente las que aumentaban los gastos. Con ello nuevamente se abultaban artificialmente los pasivos del sistema de reparto, porque, como ya hemos visto, esa reforma corrigió lo que para los mismos autores de este informe eran los mayores vicios del sistema: beneficios excesivos y edades de jubilación muy prematuras.  

Tal vez el Prefacio del Informe de luces de la operación política y comunicacional que significó a un año del debut de las AFP: 

“Quizás extrañe el título [El antiguo sistema previsional: cómo era y a dónde iba] de este trabajo que emplea el tiempo pretérito para hablar de un presente. Pero hablar del presente de un sistema que no tiene futuro y el convencimiento de que es absolutamente necesario reformarlo, aconsejan que al referirse al sistema previsional pre-reforma necesariamente se deba hablar de un problema ya superado”.

El informe se mantuvo en secreto, al punto que algunos altos funcionarios de la dictadura -como el ministro de Salud, general de Ejército Alejandro Medina Lois- se quejaron por no conocer los datos de base para cambiar el sistema de pensiones. Esto, hasta que fue presentado ante la Junta de Gobierno, y después de eso, nadie nunca más volvió a hablar de él.

El asalto final

Volviendo atrás, la madre de todas las batallas se libró en el piso 22 del edificio Diego Portales, un 14 de octubre de 1980, a las 9:40 horas. La 398º sesión secreta de la Junta de Gobierno comenzó con puntualidad militar.

La tensión en el aire se cortaba con cuchillo. Todos los presentes sabían que lo que estaba en juego: era la última batalla en el largo camino hacia la creación de las AFP.

Después del primer café matinal y los primeros cigarrillos, después de los últimos ensayos de los argumentos que se expondrían para vencer a sus respectivos rivales, los 29 civiles y militares convocados por Pinochet se dirigieron al gran salón de sesiones del Diego Portales.

El dictador tomó la cabecera y a su lado se sentaron los otros tres miembros de la Junta Militar. A su derecha se colocaron los militares, con gran presencia de funcionarios del COAJ. A la izquierda tomaron posiciones los Chicago Boys, liderados por Sergio de Castro.

Los civiles, en los días anteriores a la reunión, habían realizado un intenso lobby -especialmente José Piñera- para convencer a Augusto Pinochet y sus cercanos de las bondades del sistema de capitalización individual. Sabían que esta reunión sería probablemente la última oportunidad de darle vida al proyecto con el que soñaban desde fines de los sesenta.

De acuerdo con lo registrado en el acta, Piñera se ajustó al libreto sosteniendo repetidamente que el sistema de reparto estaba en quiebra. Citando las cifras amañadas de la Dipres, concentró toda su retórica en convencer a Pinochet de que el sistema de pensiones estaba en la bancarrota.

En un momento el general de brigada (Fuerza Aérea) Fernando Lyon, asesor jurídico personal de Pinochet, alzó la voz para poner en dudas las cifras de la Dipres. “Deseo hacer una consulta, porque tengo una duda. Me refiero a lo afirmado en cuanto a que el sistema está quebrado”, espetó Lyon, según quedó consignado en el acta.

Apoyándose en cifras de la ley de presupuesto de 1980, que mostraba un superávit de la Caja de Empleados Particulares por cientos de millones de dólares, el general detractor de los Chicago Boys lanzó un misil contra la reforma: “No veo la quiebra del sistema”.

De acuerdo con lo registrado en el acta, Piñera se ajustó al libreto sosteniendo repetidamente que el sistema de reparto estaba en quiebra. Citando las cifras amañadas de la Dipres, concentró toda su retórica en convencer a Pinochet de que el sistema de pensiones estaba en la bancarrota.

Minutos más tarde, el mayor de Ejército Romero volvió a la carga. “El problema, mi general, es que el actual sistema ya reformado […] es de seguridad social en que los [trabajadores] activos están posibilitándoles a los pasivos el régimen de pensiones […] ¿Cuál es el problema final? El financiero, porque todos los argumentos se refieren a que las cajas están quebradas […] y que con este sistema [de AFP] se estaría eliminando todo este problema”.

Desenmascarados con argumentos, Piñera y De Castro (que en privado se detestaban) recurrieron al único recurso que les quedaba: la prepotencia intelectual: El general Lyon y el mayor Romero estaban equivocados, los cálculos de la Dipres eran rotundos, el sistema estaba quebrado o a punto de quebrar, espetaron.

La habilidad de Piñera para torcer la realidad y las cifras se prolongó durante el resto de la sesión secreta, cuando sostuvo que la transición entre un sistema y el otro no tendría costo para el Fisco. Piñera sabía muy bien que eso no era cierto; por definición, la transición desde un sistema previsional a otro implica un costo significativo. Usando argumentos artificiosos, el ministro del Trabajo de entonces intentaba esconder lo ineludible: finalmente el Estado tendría que hacerse cargo del pago de las pensiones de los jubilados que se mantendrían en el sistema de reparto, mientras, simultáneamente, se cortaba el flujo de cotizaciones de los trabajadores que optaran por cambiarse a las AFP. 

Finalmente la historia es conocida. Pinochet se inclinó por las AFP, y acto seguido clausuró el debate no solo en el seno de la Junta, sino que también en el país. Piñera quedó con la cancha libre para instalar la narrativa -con bombos y platillos- de que el sistema de reparto estaba en quiebra, desahuciado, por lo que había no quedaba otra cosa que instalar en su lugar un modelo de capitalización individual, la antítesis de la seguridad social. En 1981 debutó el sistema.

Pero más allá de los cálculos de este informe ¿Estaba entonces realmente en quiebra el sistema de reparto? La respuesta es no. 

Rodrigo Cerda y la desacreditación de la tesis de la quiebra 

Al menos es lo que piensa el actual ministro de Hacienda, Rodrigo Cerda, quien discreta e indirectamente desmintió a sus colegas y mentores. Cerda, PhD en economía de la Universidad de Chicago, en una generación posterior a los Chicago Boys, hizo el análisis correcto al estimar el estado financiero del nuevo sistema de reparto, surgido a la aprobación del DL 2.448.

Lo hizo en su paper titulado Pensiones en Chile: ¿qué hubiese ocurrido sin la reforma de 1981? (2006) en el que demuestra que el sistema de reparto no estaba en quiebra. 

Cerda calculó los ingresos netos del sistema de pensiones suponiendo que no se hubiesen creado las AFP (y se hubiera mantenido el sistema de reparto). Con esos supuestos, el economista estimó que a partir de 1980 los primeros déficits hubieran aparecido recién hacia el año 2000, para luego recuperarse y solo caer definitivamente a partir del 2030.

La investigación de Cerda no tuvo mayor impacto en las políticas públicas en 2006, pues de algún modo, ya se había instalado por décadas la falsa narrativa de la quiebra del sistema de reparto hacia 1980, la cual había impedido tener un debate informado y desapasionado sobre el futuro del sistema de pensiones chileno. 

De todos modos, Cerda proyectó en su momento una situación de déficit, solo que bastantes años más tarde.

(*) Ignacio Schiappacasse Bofill es cientista social, PhD University of Oxford e investigador de la Fundación por la Transparencia.