El 7 de enero de 2020, tres meses después de que comenzara el estallido social en Chile, cientos de estudiantes protestaban fuera de algunos centros educativos del país para detener la rendición de la Prueba de Selección Universitaria (PSU). Fue uno de los días más calurosos del mes, se registraron 30 grados y la subsecretaria del Ministerio de Relaciones Exteriores, Carolina Valdivia, iba camino al aeropuerto Arturo Merino Benítez para abordar el vuelo AM011 con destino a Ciudad de México. A eso de las 23:20 el avión despegó. La subsecretaria viajó como cliente preferente en clase business. Tuvo derecho a aperitivo de cortesía. Después de ocho horas, aterrizó en el aeropuerto Internacional Benito Juárez.
Un día después, en Ciudad de México, Carolina Valdivia se reunió durante el día con las autoridades que fueron parte de la cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), instancia de diálogo e integración política, social y cultural entre los 33 países de América Latina y el Caribe que son convocados a este encuentro. Pasó una noche en la ciudad y, al día siguiente, abordó el vuelo AM10 de Aeroméxico a eso de las 10:00 am. de vuelta a Santigo de Chile. Tuvo derecho a consumir bebidas alcohólicas y el menú de comida que ofrece la aerolínea en clase business. Pasadas las 21:20 aterrizó en el aeropuerto Arturo Merino Benítez.
Ambos vuelos fueron comprados a la Agencia Andinas del Sud con cuatro días de anticipación por la Dirección de Compras de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores. El monto de los pasajes: $1.628.943, sin considerar la estadía, el traslado y los viáticos que obtuvo la subsecretaria de Relaciones Exteriores en esos países. Toda la información entregada respecto a los boletos es pública, y se encuentra en los archivos adjuntos de la orden de compra Nº 1076403-54CM20 en Mercado Público, sitio web que fue creado en 2003 para que los 850 organismos estatales realicen adquisiciones de forma pública y transparente a las más de 123 mil empresas proveedoras.
A pesar de contar con 31 proveedores vigentes en el Ministerio de Relaciones Exteriores –seleccionadas en la licitación Nº 2239-13-LP14 (ver aquí)–, se observa preferencia solo a cuatro compañías. Al analizar las últimas 919 órdenes de compra de pasajes aéreos que realizó este organismo entre octubre de 2019 y junio de 2020 (que pueden incluir adquisiciones de uno o más tickets), la agencia de viajes Andinas del Sud Limitada obtuvo el 55% con 501 órdenes de compra, Turavion representa el 38% con 347 órdenes de compra, Turismo Cocha S.A obtuvo 57 órdenes de compra alcanzando un 6% y Travel Security S.A con 13 órdenes de compra - solo el 1% del total de operaciones.
Las agencias "favoritas" de Cancillería
Cada agencia de viaje obtiene una comisión por la venta de los pasajes a las entidades públicas, y ésta se multiplica por cada viaje vendido. Andinas del Sud cobra por cada venta una comisión de $21,42 dólares, Turavión $29,75 dólares, Turismo Cocha $47,6 dólares y Travel Security $23,8 dólares. La comisión y los pasajes siempre se cobran en moneda extranjera, por lo que el monto en pesos chilenos está sujeto a los cambios del dólar. El Ministerio de Relaciones Exteriores pagó un total de US$37.462 dólares en comisiones a agencias de viajes, desde octubre de 2019 a junio de 2020. Lo que equivale a $29 millones aproximadamente (calculado a un promedio de $772 pesos el dólar).
El Artículo 15º de la Ley de Compras Públicas señala que “las condiciones más ventajosas deberán referirse a situaciones objetivas, demostrables y sustanciales para la Entidad, tales como, plazo de entrega, condiciones de garantías, calidad de los bienes y servicios”, por lo que al existir una agencia privilegiada por sobre las demás deberá ser justificado explícitamente.
Sin embargo, en el año 2008 la Contraloría General de la República elaboró un dictamen donde señaló que el Ministerio de Relaciones Exteriores “no logra justificar las razones por las cuales Turismo Cocha S.A. estaría en una situación preferente respecto de otras entidades que pudieren otorgar las mismas prestaciones comprendidas”. La empresa señalada había sostenido una contratación por trato directo con el organismo sin explicar un claro motivo de elección.
Al preguntar vía Ley de Transparencia a la Subsecretaría de Relaciones Exteriores la elección preferente de la agencia Andinas del Sud por sobre las otras proveedoras, el organismo respondió que las variables para escoger a un proveedor son optativas y dependerá del servicio decidir de forma autónoma cuál de las opciones responde mejor a los requerimientos del Ministerio. Además de la solicitud, esta investigación contactó a Cancillería, quienes respondieron a través de correo electrónico que las agencias elegidas “tienen cualidades que se adaptan mejor a nuestros requerimientos: flexibilidad, disponibilidad, mejor tiempo de respuesta”.
El historial de los favoritos
1) Andinas del Sud, la favorita del Minrel
La familia Roth es dueña de la Isla Margarita en el Lago Todos los Santos, pero también de otras empresas dedicadas al turismo, tal como lo afirma un reportaje de Revista Capital. Una de las más importantes es Andinas del Sud, fundada por Ricardo Roth en 1913.
Durante todos estos años, la agencia de viajes Andinas del Sud se ha visto envuelta en distintas situaciones que hacen dudar de su reputación y trayectoria. En 2018 se inició una investigación al ex jefe de la Sección Haití del comando de Operaciones Terrestres del Ejército de Chile, Oscar Munizaga. Fue acusado de fraude al fisco por una suma que supera los 6.000 dólares, recaudados por pagos de pasajes que solicitó mientras se encontraba en Haití.
En un reportaje de Radio Biobío se explica que como se encontraba fuera de Chile, el proveedor Andinas del Sud enviaba las cotizaciones de cuánto costarían los pasajes aéreos y traslados dentro de Haití al Ejército. Este organismo las recibía y generaba la orden de compra. Cuando la agencia obtenía el dinero, se los enviaba a los encargados en ese país para que pagaran los pasajes que habían solicitado. Sin embargo, por la falta de fiscalización, muchos de los servicios que solicitaron no se llevaron a cabo. Es decir, el ex jefe de la sección Haití, Oscar Munizaga, logró apropiarse de dinero a través de esta agencia de viaje.
Andinas del Sud representa el 55% de las órdenes de compra (que incluyen 1 o más pasajes, es decir, 1 o más comisiones) de Cancillería entre octubre 2019 y junio 2020, lo que significó US$17.790 dólares en ingresos por comisiones para la empresa.
2) Turavión
En 1955 la familia Sacchetti Wagner formó la agencia de viajes Turavion, la segunda proveedora de pasajes del Ministerio de Relaciones Exteriores (ver archivo Excel en documentos adjuntos).
En 2019 la empresa fue investigada por la Fiscalía Centro Norte por presunta venta irregular de pasajes a oficiales del Ejército. El 15 de noviembre de ese mismo año Annie Stange, encargada de la agencia Turavion, fue formalizada por presunto fraude al fisco y falsificación de instrumento privado, tal como detalla un artículo de La Tercera. El fiscal a cargo, José Morales, detalló al citado medio que “el funcionario que realizaría el viaje se contactaba con el directivo o empleado encargado de gestionarlo en la respectiva empresa de turismo y, previo acuerdo, realizaban modificaciones al viaje, variando la ruta, las fechas, los destinos, incorporando pasajeros no autorizados”. Turavion junto a la agencia Tupper Limitada sumaron más de $80 millones en esta investigación por fraude al fisco.
La actual agencia proveedora del Ministerio de Relaciones Exteriores representa el 38% de las órdenes de compra entre octubre 2019 y junio 2020, lo que significó US$13.268 dólares en ingresos para la empresa.
3) Turismo Cocha S.A.
Otra agencia de viajes de larga trayectoria que se ha visto involucrada en irregularidades de gasto fiscal es la empresa Turismo Cocha S.A. El 26 de mayo del 2020 la Contraloría emitió el Informe Final 522 “Fuerza Aérea de Chile Gastos por comisiones de servicios al extranjero, pasajes y fletes”, donde se investigaron los viajes realizados por el organismo público durante 2017 y 2018. La Contraloría concluyó que existieron “desembolsos en exceso por un total de USD 86.227 por concepto de viáticos relativos a la ejecución de comisiones en el extranjero (...) y pagos en exceso por USD 31.864 por concepto de asignación especial”. La empresa Turismo Cocha habría sido partícipe de las irregularidades, por lo que Contraloría se encuentra realizando los reparos pertinentes para la devolución de los fondos malgastados.
Turismo Cocha en el Ministerio de Relaciones Exteriores representó el 6% de las órdenes de compra entre octubre 2019 y junio 2020, lo que significó US$ 5.832 dólares en ingresos para la empresa.
Irregularidad del Minrel: vuelos sin ticket
¿Qué pasa con los pasajes que no tienen la información completa sobre el proceso de compra? Es el caso de lo que ocurrió a partir del 27 de diciembre de 2019, cuando Rodrigo Ramírez Infante, encargado del Departamento Gestión de Viajes del Minrel, en el marco de la organización del Congreso Futuro, autorizó la compra de 19 pasajes para el evento Congreso Futuro. La orden de compra Nº1076403-1511-CM19 contiene la justificación presupuestaria por el pago de US$100.000, lo que equivale a más de $74 millones. La agencia proveedora Andinas del Sud adjuntó la información de los vuelos en una tabla propia (revisar aquí) donde se especifica el monto de cada pasaje, el nombre del pasajero y el destino. Sin embargo, no se adjunta el ticket del vuelo, por lo que la información no es verificable.
“Las compras de pasajes aéreos son una fuente de irregularidad infinita”, afirma Randall Ledermann, quien participó en el Programa de Modernización del Estado 2015. Asegura que los pasajes tienen características distintas a los productos de otros servicios. Mientras esos productos se reciben, facturan y pagan, los pasajes se pagan y se facturan sin haber recibido el servicio; lo que podría generar malas prácticas.
Otra de las irregularidades que también pueden ocurrir en la compra de pasajes, se relaciona directamente con las agencias de viajes. Miguel Caniuqueo, diplomado en compras públicas, plantea que “al comprar un pasaje por diez mil dólares en business, la información de ese pasaje está, pero yo después puedo tomar ese pasaje, cambiarlo a clase económica y pedir la devolución de los nueve mil dólares”. Esta práctica ha ocurrido antes en otros organismos como el Ejército y las Fuerzas Armadas, por lo que eventualmente podría pasar en cualquier otra institución pública.
Esta investigación consultó vía Ley de Transparencia a la Subsecretaría de Relaciones Exteriores sobre la rendición de cuentas de los viajes gestionados por la entidad. La respuesta del organismo señala que “la compra de pasajes no está sujeta a proceso de rendición de cuentas”, mientras se trate de compras realizadas por el servicio o por el pago de reembolsos de pasajes, regulados por la Ley de Compras Públicas, que “por razones de eficiencia y amparados en los respectivos actos administrativos, adquieren pasajes en forma directa”.
Las deficiencias de Mercado Público
Desde 2003, todas las personas tienen acceso a las compras que realizan los organismos públicos. En el gobierno del expresidente Ricardo Lagos se llevó a cabo una modernización del Estado que incluyó la creación de un mercado electrónico transparente.
Mercado Público ofrece a ministerios, subsecretarías, intendencias, municipalidades, hospitales públicos, Fuerzas Armadas, entre otros; la posibilidad de escoger a empresas privadas para adquirir un determinado producto. Estas empresas tienen que pasar por un proceso de selección para convertirse en proveedores del Estado y entrar a este mercado electrónico como oferente. Las formas de establecer las compras son a través de licitaciones, convenios marcos y tratos directos.
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En un inicio, Mercado Público fue considerado un referente a nivel regional, pero en la actualidad las irregularidades revelan grietas en el sistema. Según Enrique Paris, ex asesor de la Dirección de Presupuesto, una vez implementado el mercado electrónico se pudo observar debilidades tanto en el diseño de la plataforma como en la manera en que los organismos se acomodaron para realizar prácticas que terminan por perjudicar el objetivo principal de esta modernización. “Hace 15 años no te hubieses podido enterar de que estas prácticas pasaban”, señala Paris.
Alejandro Barros, uno de los fundadores de la plataforma ChileCompra, señala que “le fue tan bien que nos dormimos en los laureles. Pensamos que ya no había nada que hacer y cualquiera de estos sistemas, no solo visto desde la plataforma electrónica, sino por su marco normativo y su institucionalidad, requieren de ajustes porque te van apareciendo nuevas formas de comprar. Por lo tanto, no puedes usar el mismo martillo para todos los clavos”.
¿Existen organismos que fiscalicen las compras públicas?
Si bien existen entidades fiscalizadoras desde el Estado, la sociedad civil también cumple un rol en el resguardo de los gastos públicos. La Fundación Observatorio Fiscal es un ejemplo de ello. “Creemos que es importante tener una mirada más crítica, con más libertad y apartidaria de las compras públicas”, señaló José Mora, analista de datos e investigador de la Fundación Observatorio Fiscal, quien explica la importancia de la interoperabilidad entre los organismos fiscalizadores y ChileCompra para lograr un mejor análisis de datos públicos. “Se pueden dirigir las licitaciones, se puede hacer mal uso del trato directo, se puede abusar del convenio marco y el sistema efectivamente te lo permite”, agrega Mora, señalando que la colaboración entre las entidades es fundamental para detectar estos problemas.
Posibles soluciones a Mercado Público, según expertos:
Tania Perich, Directora Nacional de ChileCompra, habló con esta investigación respecto a los proyectos o programas que existen actualmente para mejorar el sistema de compras públicas. Perich, señaló que Junto al Ministerio de Hacienda se está estudiando una futura modificación a Ley de Compras Públicas, con el fin de aportar mayor probidad, transparencia y eficiencia en el sistema electrónico. “En el 2021 queremos focalizarnos en modernizar la gestión de contratos del Estado, que permita capturar el real valor obtenido en las compras. Asimismo, modernizar la plataforma a través de la interoperabilidad con otras plataformas del Estado”, asegura Perich.
Esta investigación se comunicó con Tania Perich, Directora de ChileCompra, la cual se refirió más bien a los desafíos generales de la institución: "en el 2021 queremos focalizarnos en modernizar la gestión de contratos del Estado, que permita capturar el real valor obtenido en las compras. Asimismo, modernizar la plataforma a través de la interoperabilidad con otras plataformas del Estado”, señaló Perich.
*Esta investigación periodística fue hecha por Gustavo Flores y Bárbara Medina, estudiantes de la Facultad de Comunicaciones de la Pontificia Universidad Católica de Chile. El reportaje forma parte del Taller de Periodismo Avanzado, asignatura impartida por el profesor Boris Bezama.
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No sacan nada con modernizar
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