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Miércoles, 1 de Diciembre de 2021
Royalty minero

Gino Sturla: “Lo que preocupa a los economistas ‘transversales’ es perder el monopolio sobre la definición de las políticas”

Camilo Solís

El investigador del Centro de Economía de los Recursos Naturales y el Medio Ambiente (Universidad de Chile) dice que el 3% de royalty del proyecto aprobado en la Cámara aún es mezquino, y que hay espacio para llegar hasta un 25% sobre las ventas de grandes mineras. Calculó que Chile ha "regalado" US$11.400 millones anuales en mineral a la gran minería, y dice que el actual Impuesto Específico a la Minería no es más que un pago de las mineras por gozar de invariabilidad tributaria.

Una de las noticias centrales durante la semana que ya se acaba, fue la aprobación en general en la Cámara de Diputados, del proyecto de ley que busca establecer una compensación del 3% a favor del Estado sobre las ganancias de las empresas de explotación minera: el famoso royalty minero. 

Ante el avance de este proyecto, el gremio de la minería ya se ha manifestado en contra de la medida. Diego Hernández, presidente de la Sociedad Nacional de Minería (Sonami), señaló que el royalty "es una decisión desacertada y una demostración de que el mundo político está mirando el corto plazo", además de insistir en que, al igual que el retiro del 10% de fondos de pensiones, este proyecto tampoco sería constitucional

El propio gobierno ya señaló en la Cámara, a través del Subsecretario General de la Presidencia, Max Pavez, que presentarán una reserva de constitucionalidad al proyecto, pues adolecería de inconstitucionalidad en cuestiones de forma y fondo; en una situación que recuerda a la oposición del gobierno al retiro de fondos de AFP por parte de los afiliados en dos ocasiones el año pasado durante la pandemia.

Al respecto conversamos con Gino Sturla, investigador del Centro de Economía de los Recursos Naturales y el Medio Ambiente (CENRE), de la Universidad de Chile; y además, uno de los fundadores del Instituto de Economía Política y Social (IEPS) en 2020, centro de estudios independiente que busca desarrollar investigaciones para influir en políticas públicas económicas, políticas y sociales con un enfoque basado en "igualdad, sustentabilidad y productividad", como declaran.

Sturla publicó al alero de Cepal en 2018 un paper científico denominado "La riqueza regalada a la gran minería del cobre en Chile:Nuevas estimaciones, 2005-2014", en conjunto con otros académicos, donde en base a una serie de cálculos, estiman que "la riqueza regalada a estas empresas alcanza un valor piso de 114.000 millones de dólares entre 2005 y 2014". 

Considera que el proyecto actual es un avance, pues implica dejar de cobrarle a la gran minería sobre utilidades -las que, según plantea, son menores y manejables para estas empresas- para comenzar a cobrar sobre sus ganancias. Además señala que estos 114.000 millones de dólares han sido un regalo de la clase política chilena a la gran empresa privada. 

- ¿Cuáles son sus apreciaciones sobre el proyecto aprobado reciéntemente en la Cámara que propone un royalty a la minería en Chile?

- Es un proyecto que partió en 2018, fue presentado por diputados del Frente Regionalista Verde. Establece un 3% sobre las ventas del sector de la gran minería. Coincidió que se retomó este proyecto en un momento perfecto, ya que el precio del cobre está alto y hay necesidades económicas a nivel país, así que se ha generado una discusión que es muy buena, porque desde que estudio este tema en 2013 nunca se había dado un debate a nivel nacional sobre este tipo de medida

El tema del cobre no estaba en la discusión, desde tiempos del llamado Impuesto Específico a la Minería (IEM), que fue instaurado en 2006, y que subió de manera pequeñísima para tiempos de Piñera I, para financiar los gastos que dejó el terremoto.

Ese Impuesto Específico a la Mineria no es un royalty. 

- ¿Por qué no?

- Fue instaurado por Lagos en 2006, pero partió como un proyecto del senador Jorge Lavandero y consideraba entre un 7% y un 10% sobre las ventas de las empresas mineras, es decir era un royalty de verdad.

Un royalty real siempre es sobre las ventas de las empresas. Y bueno, en ese tiempo hubo un montón de informes en derecho de prestigiosos abogados y economistas mostrándose en contra de esto. Eso se hizo con información previa al "súperciclo del cobre" [periodo de alza en el precio del cobre que se estima generalmente entre 2003 y 2016], entonces nadie sabía si esos precios altos iban a continuar.

Al final terminó en un 4% sobre las utilidades, no sobre ventas, pero en ese momento además se acordó invariabilidad tributaria para las empresas por años, lo que terminó beneficiándolas. 

El impuesto específico a la minería puede interpretarse así: las empresas pagan por largos años de invariabilidad tributaria. Y eso para ellos no es un costo, es una inversión que incluso es beneficiosa.

Varios economistas de la época estimaban que el precio del cobre iba a estar bajo por muchos años. Incluso yo llegué a ver estudios en que ellos tomaban series de 15 años para hacer predicciones sobre el precio del cobre. Primero es muy difícil hacer predicciones, y además 15 años no es representativo. Básicamente el resultado fue pésimo porque ese impuesto terminó siendo muy bajo. Además las utilidades son súper manejables en el sector de las grandes empresas, y eso no es porque las empresas sean sucias necesariamente, sino que las leyes tienen tremendos espacios que las benefician.

Entonces para las empresas no significó nada. Ese impuesto lo descuentan las empresas como gasto. El Impuesto Específico a la Minería ha recaudado para el Estado unos US$250 millones al año por parte de las empresas de la gran minería del cobre, lo cual es poquísimo. Y en el periodo entre 2006 a 2015, las empresas de la gran minería representan el 90% de la minería, así que esa cifra es bastante representativa del total.

En Chile el proyecto de impuesto específico ha sido favorable a las mineras. porque para ellos es mucho mejor pagar esos 250 millones de dólares al año, y así ver extendida la invariabilidad tributaria que les favorece. Piensa que las recomendaciones del Banco Mundial dicen que la invariabilidad tributaria está bien pero mientras la empresa recupera su inversión. Y en Chile, durante el súperciclo, hubo empresas que recuperaron su inversión en tan solo un año. Y la invariabilidad tributaria se extendió hasta 10 años y más. 

El impuesto específico a la minería puede interpretarse así: las empresas pagan por largos años de invariabilidad tributaria. Y eso para ellos no es un costo, es una inversión que incluso es beneficiosa.

- Además, según estimaciones publicadas por ustedes en artículos científicos, este 3% sería más bien escaso.

- Así es. Nosotros hemos estudiado esto con el profesor Ramón López (Universidad de Chile), e incluso hemos tenido presentaciones en el Congreso para informar lo que hemos concluido. Allí sostuvimos que este es un buen paso, pero que hoy la minería aguanta un royalty de hasta un 30%.

Lo que nosotros hacemos es calcular cuánto se le puede cobrar a la minería, pero respetando profundamente el retorno legítimo al capital en una economía de mercado, lo cual para nosotros es una restricción súper importante, Nuestros cálculos contemplan no llegar a tocar los retornos de mercado de un inversionista. 

En base a esos cálculos nosotros llegamos a la cifra de 114.000 millones de dólares -entre 2005 y 2014- que han sido dejadas de percibir por Chile en cuanto a ganancia excesiva, o renta económica por parte de la gran minería. Eso son 11.400 millones de dólares anuales.

Ahora bien, ese estudio, que ya consideraba datos súper conservadores, posteriormente lo ajustamos aún más. Realizamos el mismo estudio, pero utilizando para estos cálculos los datos de ganancias que reportan las propias grandes mineras. 

Haciendo ese arreglo en los cálculos, llegamos a que la ganancia excesiva de la gran minería daba un total de 6.400 millones de dólares anuales, lo cual representa alrededor del 25% de las ventas. A partir de esos nosotros proponemos finalmente que hasta esa cifra podría cobrarse un royalty sin que esto signifique una fuga de las inversiones y cifras aún plenamente convenientes para las empresas. 

- ¿A qué se refiere con ganancia excesiva?

- Hace unos años apareció un estudio que se llama "La riqueza cambiante de las naciones" [The Changing Wealth of Nations] que plantea que los países cuando explotan recursos no renovables pierden patrimonio, y eso es lo que no está siendo contabilizado. Se contabiliza solo lo que se vendió de cobre, pero no lo que el país perdió. A raíz de eso, el Banco Mundial elaboró datos sobre rentas totales producidas, y ahí el concepto de renta es el de ganancia excesiva

Para eso se calcula una tasa de retorno anual del capital. Esto contempla la tasa de interés del país, el riesgo del país y el riesgo del sector. Ese cálculo nos da una cifra que está en el orden del 10% y 12% para el caso del cobre en Chile. Y calcular esa tasa de retorno no es nada del otro mundo porque la tasa normal de retorno es algo que existe y se mide en la economía. Por ejemplo se mide en los monopolios naturales, como la distribución de agua potable y las empresas eléctricas, en las que se les calcula una tasa de retorno. 

Supongamos que un inversionista pone 100 pesos, ese inversionista lo que debería esperar al año siguiente es un retorno, lo cual se puede calcular según una tasa de retorno a la inversión. Según distintos cálculos, lo que el inversionista del cobre debería esperar, es que esos 100 se transformaran en 110, es decir que gana un 10% sobre su capital al año. En el sistema de AFP por ejemplo, también uno invierte en los fondos de pensiones y uno tiene un retorno que en el caso de las AFP es del orden del 4% o 5%. 

Lo que ocurre con la minería chilena es que esas empresas no reciben 110 sino que 130, 140 o más, según datos de las propias mineras. Entonces lo que se entiende según la disciplina económica, es que la diferencia entre esa tasa anual de retorno a la inversión y el retorno real que perciben las empresas, ese 20% de diferencia entre los 110 de tasa anual de retorno y los 130 que reciben las empresas es lo que se conoce como renta económica y es lo que denominamos ganancia excesiva.

Y eso es el valor del recurso cobre. Cualquier inversionista con un 10% de retorno, va e invierte. Si tú inviertes en un depósito a plazo hay retornos que superan escasamente el 1% anual real, con eso una persona que ahorra está feliz. Bueno, con el 10% un inversionista también está feliz. Todo lo que está por sobre esa cifra se llama ganancia excesiva y se genera porque hay un insumo productivo que no está dentro de la contabilidad, que no se está cobrando, y que es el cobre, que es de todos los chilenos. 

- ¿Cómo funciona el royalty en otros países?

- Es complicado hacer la comparación porque hay hartas precisiones que hacer según cada país. Pero lo principal es tratar de comparar fijándose en el instrumento en particular que se usa para captar el valor sobre la renta de las empresas, porque por ejemplo un impuesto corporativo u ordinario no tiene nada que ver con cobrar sobre las rentas de las mineras. Yo hice un cálculo de ese estilo para comparar con otros países y según lo que conseguí, en Chile -con el Impuesto Específico a la Minería aplicado a las utilidades- lo que se recauda es del orden de un 1,3% sobre la renta de las mineras. No es que se cobre eso, pero lo que se cobra es el equivalente al 1,3% de las ventas de cobre en la gran minería. 

En el caso de Perú, capta un 3% sobre las ventas de las mineras, y esto le significa captar un poco más del doble de lo que capta Chile. Incluso considerando que el cobre en Perú tiene menos poder de mercado, porque sólo el 7% del cobre de mina sale de Perú, y en Chile es el 30%. a nivel mundial.

En Estados Unidos varía según los distintos Estados, pero allí oscila entre un 4% y un 7%, y allá no hay ningún yacimiento de cobre como en Chile, son mucho menos productivos. Y también está el caso de Canadá, donde en algunos sectores el royalty llega al 14% de cobro sobre las ventas. 

En el caso de Australia, hoy se cobra un 5% de las ventas. Salimos perdiendo también frente a ellos, porque cobran cuatro veces lo que se capta en Chile, pero Australia es un caso bien especial porque primero la minería era estatal, luego cobraron royalty del 30% sobre las ventas, y luego han ido bajando a cambio de imponer muchísimo control sobre estos pagos. Además Australia ha logrado reinvertir estos dineros en industrias de servicios. Ellos exportan servicios de ingeniería, entonces están más focalizados en eso, han ido cambiando el componente extractivista de la matriz productiva. 

Sin embargo, como te decía no es tan comparable, porque no hay ningún país que tenga condiciones tan positivas como las de Chile para la minería del cobre. La proporción de cobre que tiene el mineral -la ley- en Chile es de las mejores del mundo. Además cualquier minera está a menos de 200 kilómetros de la costa, y considerando el relieve, el mineral es fácil de transportar debido a las pendientes. De esa forma trasladan material desde la cordillera agua abajo hacia los puertos usando solo la gravedad. 

El verdadero problema es que Chile es un país que se acostumbró a tener un Estado que recauda el 20% del PIB, y con eso es imposible conseguir el desarrollo. La recaudación tributaria en Chile está por debajo de la recaudación tributaria de toda Latinoamérica. 

- Ustedes han planteado en el Congreso que este royalty es conservador, pero han habido críticas  de parte del gremio minero, del gobierno, y de economistas nacionales. ¿Cómo se relaciona el cobro del royalty con los intereses de estos actores?

- No me sorprende lo que dijo Sonami, porque representa los intereses del sector. Aunque pidamos un royalty de más del doble de lo que se pide, igual ellos van a querer cero. 

Pero Rodrigo Valdés [ex ministro de Hacienda], criticó los datos del Banco Central que nosotros ocupamos. Entonces es difícil responder a una crítica así porque no tiene mucha base que digamos, al final es una percepción de él no más.

Lo que yo creo que le preocupa a los economistas como Rodrigo Valdés, José De Gregorio, Vittorio Corbo, los economistas transversales, es perder el monopolio sobre la definición de políticas económicas. No se si sean personas malintencionadas o pagadas por las mineras, pero están perdiendo ese monopolio de producir políticas económicas que por décadas han ostentado.

- Este primer éxito en el proyecto del royalty, pienso que se engancha con otras políticas públicas que de alguna forma piden más presencia del Estado, como el impuesto a los súper ricos, las mejoras al sistema de pensiones, la indefensión económica de la gente frente a la pandemia. ¿Qué opina de eso?

- En alguna medida. Pero en todo caso, en Chile siempre está la idea de que el Estado es ineficiente y que por ende "para qué queremos más Estado". Pero hace poco salió un estudio que dice que en Chile, si lo comparamos con otros países, se gasta bien. Hay deficiencias, pero el verdadero problema es que Chile es un país que se acostumbró a tener un Estado que recauda el 20% del PIB, y con eso es imposible conseguir el desarrollo. La recaudación tributaria en Chile está por debajo de la recaudación tributaria de toda Latinoamérica. 

Con el investigador del IEPS Simón Accorsi, nosotros calculamos que los países hoy desarrollados, cuando tenían un ingreso per cápita similar al que hoy tiene Chile, tenían una carga tributaria de el 34% del PIB. Entonces la discusión no se trata sobre si queremos un Estado grande, sino que más bien se trata sobre mínimos. Y Chile realmente tiene un Estado miniaturizado, en el sentido de que dispone de pocos recursos, pero además estos vienen principalmente de impuestos indirectos, que son al consumo y no a las rentas, como es el caso del IVA. No es sólo que se capte poco, sino que eso que se recauda viene de las capas medias. 

Tampoco hablamos de un Estado de 50% como los escandinavos, pero por lo menos de un 30%, lo que igual está por debajo de ese 34% que te mencionaba, y además un Estado de 30% no es un Estado grande pero para nada. 

También está el tema de que el Estado de Chile es súper pequeño para algunas cosas, pero para otras es muy protector. Y ahí es donde aparece la invariabilidad tributaria, la desprotección de los glaciares, por ejemplo. La pregunta es: ¿Queremos glaciares o explotar el mineral? Esa discusión no se ha dado porque afecta algunos intereses económicos. 

- ¿A propósito de eso, cree que el tema de los recursos naturales debiera ser abordado de cierta forma en particular en el proceso constituyente?

- Sobre la discusión constitucional, pienso que es urgente una reforma tributaria en este país, lo que de alguna forma podría quedar contemplarse en el texto. Ciertas cuestiones tributarias.

Hoy hay 18 economistas transversales que están haciendo una hoja de ruta tributaria, pero sin ningún sustento democrático detrás, fueron elegidos absolutamente "a dedo". Les llaman transversales porque ponen a Claudia Sanhueza y a Luis Eduardo Escobar, que no son los típicos economistas muy neoliberales, pero apenas aparecen dos que plantean algunas cosas razonables. 

En la Constitución actual está consagrado esto de que los recursos minerales son de propiedad inalienable y absoluta del Estado de Chile. Creo que una Constitución debería establecer eso sobre todos los recursos naturales. 

Otra cosa que debería establecerse en la Constitución, no se si la forma específica, pero debería asegurarse que se hiciera en el país una inversión equilibrada. Que se invierta de manera equilibrada en los distintos activos. Hay evidencia de que en Chile se ha sobreinvertido en capital físico, pero hay una subinversión en capital humano, que es principalmente educación y salud; hay una subinversión en tecnología; hay una subinversión en capital natural. Entonces sería bueno que se establezca que haya este equilibrio.

Que no solo se debe captar lo que se pierde, sino que eso que se capta debe invertirse en activos equilibrados para que haya un crecimiento balanceado. Eso está en la teoría económica clásica. 

Si hay un saqueo, el saqueo es más de los grandes políticos que de esas empresas, políticos que han regalado los recursos de Chile

- En el paper que publicó en 2018, en la parte de la conclusión usted señala que quizás la pregunta que hay que responder es: "¿quiénes están regalando los recursos minerales?". ¿Aventuraría una respuesta ahora?

- Si, claro, son nuestros representantes políticos y económicos. Ellos generaron una estructura a todo nivel, desde las concesiones mineras hasta las políticas públicas más simples, las cuales han generado un contexto donde se valida una estructura que permite a todas estas empresas tener ganancias sobre la ganancia normal en la gran minería. 

Se ha demostrado que las mineras financian campañas, pero nosotros creemos que la culpa no es del chancho, sino que de quienes han propiciado esta estructura que le regala estos recursos a la empresa privada.

Si hay un saqueo, el saqueo es más de los grandes políticos que de esas empresas, políticos que han regalado los recursos de Chile. El otro día leía a Nicolás Eyzaguirre que hablaba en contra de las mineras, pero él fue ministro de Ricardo Lagos cuando desmantelaron el proyecto de royalty, y luego volvió a ser ministro. 

Es un regalo porque las responsabilidades son de las autoridades y en cierta medida también de nosotros los ciudadanos. No de las comunidades, porque ellos sí han estado luchando, pero el problema es que están muy desamparados. Las mineras contratan grandes estudios de abogados, y es obvio que lo hagan. Tienen recursos para contratar al mejor abogado de Chile o del mundo, el tema es que haya una contraparte que defienda al otro sector, y eso no está funcionando. 

El problema en todo esto son quienes han regalado esos recursos de Chile, y si hubiera alguien que tuviera que devolverle a Chile todos esos recursos perdidos, sería la clase política, no las mineras. 

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Artículo necesario. Los diferentes grandes intereses económicos, asociados a los recursos naturales (y de diferentes índole) tratarán de desvirtuar los temas de aumentar los tributos, de una u otra forma para que no se redacte con claridad, la discusión que se dará de: impuesto, tributos, propiedad privada, etc. A fin de perpetuos sus privilegios. Que sucedió con el ex senador Jorge Lavanderos? Gracias.

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