Desde que dos solicitudes de Espacio Costero Marinos de Pueblos Originarios (ECMPO) fueron rechazadas por las autoridades chilenas en febrero pasado, un proyecto de ley presentado en 2023 por la comisión de Intereses Marítimos, Pesca y Acuicultura del Senado, adquirió especial relevancia. El proyecto legislativo busca modificar la ley 20.249, también conocida como “Ley Lafkenche”, que en 2008 creó las ECMPO, una figura de protección que reconoce los derechos territoriales de los pueblos indígenas caracterizados por el uso ancestral de los recursos marinos.

El avance de la iniciativa parlamentaria es primordial para el sector salmonero que desde un inicio ha visto en las solicitudes de ECMPO una amenaza a sus intereses de expansión. De hecho, tras el rechazo en febrero de los dos espacios costero marinos solicitados en la región de Aysén, el vicepresidente de la empresa Salmones Camanchaca, Ricardo García, sostuvo que aunque aquello era una muestra de que en Chile “prima la cordura”, “no habrá tranquilidad hasta que concluya una racionalización de esta Ley Lafkenche”.

El objetivo del proyecto de ley en curso es “armonizar y compatibilizar los usos consuetudinarios del borde costero con otras actividades desarrolladas en las mismas áreas”. En efecto, uno de los principales argumentos del sector salmonero fue que los ECMPO que estaban siendo tramitados en Aysén, impedían otros usos en esos espacios atentado así contra el empleo. “Si se entregan estos territorios, más de 120 pequeñas y medianas empresas proveedoras de esta industria podrían ver paralizadas sus actividades”, dijo entonces Juan Pablo Swett, presidente de la Multigremial Nacional que reúne a distintos actores productivos.

Esos argumentos, no obstante, fueron desmentidos por organizaciones civiles y de derechos humanos que afirman que la industria del salmón realizó un discurso del miedo con el fin de desinformar sobre las solicitudes.

Para los expertos, el proyecto legislativo en curso no solo es innecesario, puesto que los puntos que aborda y que persiguen los salmoneros podrían resolverse mejorando la implementación de la norma actual, sino que también es peligroso. Al haber abierto la puerta a la modificación de ley, explican, podrían ingresarse cambios de fondo que perjudiquen a los ECMPO.

¿Qué hay detrás de este proyecto? ¿Cuáles son los requerimientos que está buscando instalar el sector salmonero? ¿Qué opinan los líderes indígenas y organizaciones civiles?

Las razones de la industria para oponerse a los ECMPO

La ley lafquenche promulgada en 2008 buscó asegurar la protección de los derechos comunitarios sobre la costa, reconociendo que actividades como la pesca artesanal, la recolección en la orilla y la navegación por los canales son derechos consuetudinarios. Estos derechos se refieren a un conjunto arraigado de costumbres, prácticas y creencias aceptadas como normas de conducta esenciales por los pueblos indígenas y las comunidades locales.

Para lograrlo, la ley creó la figura de Espacios Costeros Marinos de Pueblos Originarios (ECMPO) que se definen como áreas marinas cuya administración es entregada a comunidades indígenas o sus asociaciones, previa demostración de un uso tradicional de dichos espacios, conforme lo certifica la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI).

Daniel Caniullán, lonko y autoridad mapuche, además de buzo y mariscador, ha desempeñado un papel activo en las discusiones en torno a esta Ley y asegura que esta considera a todos los usuarios del borde costero. “A nadie se le impide realizar sus actividades”, dice.

Asimismo, el abogado Alejandro Correa, director de la Fundación Refugia, una organización que tiene como objetivo brindar soluciones socio-ecológicas integrales y quien ha seguido de cerca la ley lafquenche, asegura que los espacios costero marinos quedan en manos de las comunidades indígenas, pero se permite que otros usuarios sigan beneficiándose de él. “La ley no excluye a los pescadores artesanales del territorio, ni impide que sigan realizando sus actividades productivas”, dice.

Tampoco impide la ley que las concesiones ya otorgadas sigan operando. En ese sentido, cuando la industria salmonera argumentó que las ECMPO que estaban siendo tramitadas en Aysén ponían en riesgo a ese sector productivo, organizaciones ambientales y líderes indígenas como Caniulán salieron a desmentirlo. “Es falso que (los ECMPO) afectarán las concesiones vigentes en esa zona”, confirmó Flavia Liberona, directora ejecutiva de la Fundación Terram.

¿Cuál es la razón, entonces, para que la industria salmonera se opusiera a los ECMPO?

Jaulas de Salmones en Chile. Foto: Daniel Casado.

La abogada de la ONG FIMA, Macarena Martinic, explica que “la amenaza que la industria salmonera reconoce en esta Ley tiene que ver con los efectos suspensivos que tiene los ECMPO que les impide solicitar nuevas concesiones en nuevos espacios y seguir ampliando la industria”.

En efecto, según la ley, una vez que se admite una solicitud de ECMPO, no se puede otorgar ninguna otra concesión en ese espacio hasta que se complete su tramitación. El problema es que el proceso de tramitación de estas solicitudes suele tardar en promedio siete años. En el caso de los espacios costero marinos que fueron rechazados en febrero, fueron ocho años de espera.

Así lo reconoce también la asociación gremial de salmoneros, SalmonChile. “El solo hecho de que se presente una solicitud de un ECMPO se paralizan proyectos, inversiones y trámites en el área solicitada durante el tiempo que dura la tramitación, lo que puede llegar a más de 10 años, con la consecuente incertidumbre de quienes habitan ese sector”, plantea la asociación. “Esto condiciona, además, renovaciones de concesiones marítimas, de acuicultura y áreas de manejo, generando incertidumbre económica, laboral y jurídica”, agrega.

Las modificaciones a la ley

El proyecto de ley que fue presentado en abril de 2023 por un grupo de senadores propone modificar cuatro artículos de la ley lafquenche relacionados con la implementación de la normativa y el proceso administrativo para la solicitud de los ECMPO. Dentro de esas modificaciones se incluyen la incorporación de nuevos requisitos para que las comunidades soliciten los espacios protegidos como, por ejemplo, un quórum que determine la efectiva representación de las comunidades.

También se busca limitar el espacio solicitado según el número de integrantes de las comunidades y excluir del área protegida a las caletas y caladeros. Además, las modificaciones apuntan a que se rechace la solicitud de ECMPO en caso que CONADI no responda dentro del plazo establecido y que se acote el tiempo de suspensión de otras solicitudes de uso mientras se tramita la adjudicación del ECMPO.

Para los expertos, estos primeros pasos podrían obedecer a una intención de abrir el debate sobre la norma para sumar nuevas modificaciones más profundas.

Lorena Arce, co-directora del Observatorio Ciudadano —organización dedicada a la defensa de los derechos humanos en Chile—, explica que ninguna de las modificaciones propuestas son necesarias, puesto que la ley actualmente considera todos esos aspectos. De hecho, por ejemplo, los plazos ya están establecidos en la ley y “si uno los sumara todos, son dos años y medio para pasar el proceso completo”, asegura Arce. El problema, agrega, “es que los diferentes organismos del Estado se pasan de esos plazos, especialmente CONADI”. Esa situación, no obstante, ”no es un problema de la ley”, sostiene la experta, “sino de su implementación”.

Por lo mismo, Carolina Palma, Coordinadora de Incidencia de la ONG FIMA —que representa jurídicamente a comunidades frente a conflictos socioambientales—, asegura que sería más sensato mejorar la capacidad del Estado para llevar a cabo estos procesos, en lugar de modificar una ley que ha demostrado ser una herramienta efectiva para la protección de las formas de vida originarias y, por ende, de los ecosistemas marino-costeros.

Con todo, para la co-directora del Observatorio Ciudadano, la amenaza de este proyecto de ley, no tiene que ver con las modificaciones específicas hasta ahora planteadas, sino con las que se pudieran sumar a lo largo de la tramitación del proyecto legislativo. “Todos sabemos que un proyecto de ley nunca sale de la misma manera a como entró”. Para las comunidades y las organizaciones civiles, el proyecto en curso “abre la posibilidad de hacer modificaciones que podrían afectar de manera más profunda a las comunidades”, explica Arce. De hecho, agrega, “ya hay algunos que están pidiendo la derogación de la ley”.

Por otra parte, el Observatorio Legislativo para Comunidades Costeras (OlMar), una plataforma del Observatorio Ciudadano, cuestionó que el ingreso del proyecto no haya sido precedido por una consulta indígena, tal como lo establece el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en los procesos que afectan directamente a las comunidades indígenas.

Para Arce, esto último sienta un mal precedente para lo que pueda ocurrir a futuro en la tramitación del proyecto legislativo. “Si ya fueron capaces de meter un proyecto de ley sin siquiera consultar a los principales involucrados, perfectamente son capaces de modificar la ley de manera más profunda, perjudicándolos”, dice.

La discusión sobre las modificaciones a la ley actualmente se encuentra en la Comisión de Intereses Marítimos del Senado, presidida por el senador Fidel Espinoza, quien representa al Partido Socialista y es el principal impulsor de la reforma a la Ley. Durante el proceso legislativo, se ha invitado al gremio salmonero a exponer sobre los cambios en la legislación.

Más de 70 procesos sancionatorios

La aprobación de la Ley Lafkenche marcó un avance crucial para las comunidades indígenas, las cuales, con el paso del tiempo, han puntualizado la necesidad imperante de abordar asuntos pendientes frente al crecimiento continuo de la industria salmonera, cuyos impactos ya han sido alertados por la ciencia.

Las altas demandas de oxígeno causadas por el hacinamiento de los peces en los centros de cultivo pueden provocar condiciones anaeróbicas o una disminución del oxígeno disuelto en la columna de agua afectando la supervivencia de un sinnúmero de especies. Además, los impactos en el medio marino y en la salud de las personas producto del uso de antibióticos en los salmones de cultivo, ha sido objeto constante de críticas, así como el frecuente escape de los salmones desde sus jaulas con consecuencias negativas para las especies nativas y el funcionamiento de los ecosistemas.

En lo que va del 2024, la Superintendencia de Medio Ambiente (SMA), el organismo encargado de fiscalizar y sancionar los casos de incumplimiento ambiental, ha iniciado 10 procesos administrativos sancionatorios en contra de empresas salmoneras, según los datos publicados en la la web de la SMA y que fueron revisados por Mongabay Latam. Estos 10 casos se suman a los 63 procesos que la entidad abrió en 2023 y que aún están en curso. En la mayoría de los casos, los procesos se han iniciado debido a que las empresas han excedido el límite de producción autorizado en sus permisos ambientales.

Retiro de salmones muertos desde los centros de cultivo en fiordo Comau. Foto: Alvaro Vidal

Australis Mar encabeza la lista de las empresas infractoras con 19 procesos sancionadores abiertos en su contra, seguida de Exportadora Los Fiordos y Aquachile. Australis también es la empresa con el mayor porcentaje de sobreproducción, alcanzando un 95% por encima de lo autorizado en uno de sus centros de cultivo. Le siguen Cermaq Chile, una subsidiaria de la multinacional japonesa Mitsubishi, y Salmones Blumar, en la región de Magallanes, superando en un 72,9% la producción permitida.

La mayoría de los procesos sancionadores, incluidos los que se han abierto en 2024, están relacionados con hechos ocurridos entre 2019 y 2021. Sin embargo, los expertos aseguran que la sobreproducción sigue siendo un problema sin resolver. De hecho, los datos de la SMA muestran que entre 2020 y 2023, Salmones Islas del Sur, una filial de Australis Mar, produjo 300 toneladas por encima de la norma dentro de la reserva nacional Kawésqar.

La normativa actual permite que las empresas a las cuales se les inicia un proceso sancionatorio puedan presentar un plan de cumplimiento que, según explica Liesbeth van der Meer, directora de Oceana en Chile, en la práctica “es una forma de no pagar las multas monetarias y reemplazarlas por medidas compensatorias que, además, no son equivalentes al daño causado”.

También existe la posibilidad de revocar el permiso ambiental o Resolución de Calificación Ambiental (RCA), una medida que, según van der Meer, fomentaría el cumplimiento de los límites impuestos a las empresas. No obstante, esta sanción sólo ha sido aplicada una vez a la empresa Nova Austral.

En opinión de Maximiliano Bazán, investigador de la Fundación Terram, la SMA debería aplicar el mismo criterio utilizado contra Nova Austral a otras empresas infractoras. “Cuesta pensar que una multa tenga un efecto disuasivo, ya que los procesos sancionatorios no representan necesariamente un detrimento económico, puesto que las toneladas que se dejan de sembrar en un centro, a modo de compensación, pueden ser trasladadas a otro centro sin problemas”, explica. Desde esa perspectiva, asegura, sumado a los bajos montos de las multas en comparación con el beneficio económico obtenido, “la sobreproducción parecería ser más bien un negocio redondo”.

La SMA señaló a Mongabay Latam que en el último tiempo se han aplicado medidas preventivas, tales como notificaciones masivas y cartas de advertencia dirigidas a los titulares de las concesiones. Como parte de esta estrategia, en septiembre de 2023 se comenzó a implementar un sistema para hacer seguimiento a los ciclos productivos. Esto consiste en un algoritmo que permite estimar la producción de los centros, información que es compartida posteriormente con los titulares a través de reportes masivos de análisis. El objetivo, explicó la SMA, es que las empresas implementen las acciones preventivas para evitar exceder el máximo autorizado en sus permisos ambientales.

En enero de este año se realizó el segundo y más reciente reporte masivo a 223 centros de cultivo.

Sin embargo, en un contexto de incumplimientos a la normativa ambiental e impactos asociados, los ECMPO resultan fundamentales para las comunidades indígenas y locales que buscan defender el territorio en el que habitan. “La industria salmonera ya posee suficientes concesiones. No hay justificación para que ellos sugieran cambios a la Ley que regula la protección del mar”, dice Caniulán.

Tras el rechazo de los ECMPO en febrero pasado, las comunidades indígenas presentaron recursos de reclamación ante la Comisión Regional del Borde Costero (CRUBC) con el fin de revertir la decisión.

*Imagen principal: Centros de cultivo de salmones en la Patagonia chilena. Crédito: Nicolás Muñoz, Centro Ballena Azul – Universidad Austral de Chile.

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