El estallido social del 18 de octubre de 2019 marcó un quiebre en la normalidad política y llevó la toma de decisiones en otra dirección, por ejemplo, la realización de un plebiscito para cambiar la Constitución chilena. El resultado de esta votación realizada el pasado 25 de octubre –78% del Apruebo y 79% de la convención constitucional–, también da cuenta de que existen altas probabilidades de que el país deje de ser el mismo en el largo plazo.

En medio de la discusiones de quiénes serán las personas encargadas de discutir y redactar la nueva carta magna, aún no se avizoran con mucha claridad los temas que marcarán la convención de constituyentes. Sin embargo, los hechos recientes ocurridos en Chile dejan varias ideas en el aire.

Una de estas es la continuidad del sistema presidencial que manda en Chile, el cual ha sido puesto en duda por las actuaciones de Sebastián Piñera durante el estallido social y la pandemia del Coronavirus, las que incluyen miles de violaciones a los derechos humanos y el manejo irregular de las cifras de fallecidos por la enfermedad, respectivamente.

A raíz de esto, INTERFERENCIA conversó con Eduardo Alemán, profesor del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Houston, Estados Unidos. El académico es especialista en la institucionalidad política latinoamericana y la relación entre el poder ejecutivo y legislativo. 

Según su punto de vista, cambiar el sistema de gobierno en Chile probablemente no sea la prioridad para las personas que impulsaron el estallido social, pero sí, al menos, se ve en el cambio constitucional el momento para realizar modificaciones para que el ejecutivo y el Congreso respondan de manera más eficiente a las demandas ciudadanas.

- El proceso constituyente era imprevisto antes del estallido y ahora da cuenta de que se vienen cambios importantes en Chile ¿Debería ser uno el sistema de gobierno?

- Depende un poco de lo que consideramos importante respecto de este proceso de reforma. Cambiar a un sistema parlamentario o semipresidencial es un cambio muy profundo de las instituciones y que tiene un montón de implicancias relevantes, pero no estoy tan seguro de que las consecuencias de cambiar el tipo de régimen aborden las cuestiones que parecen ser más importantes en la agenda de la gente y las preguntas que han llevado a la gente a movilizarse y pedir un cambio constitucional. Me parece que atendiendo a los temas que más motivan a la gente o las razones por las cuales tenemos este proceso ahora en Chile, no sé si la manera de responder sea a través de un cambio del régimen constitucional. Me parece, sin embargo, que pueden haber muchas modificaciones en el sistema constitucional actual que faciliten responder a estas demandas, pero que no necesariamente demandan un cambio del sistema de gobierno.

- ¿Cree que esto se debe a que la población está satisfecha con este régimen o a que la figura presidencial ya no es tan relevante?

- Mi perspectiva es un poco diferente. Creo que la gente está desilusionada, está enojada y quiere cambios puntuales muy importantes, como temas de pensiones, salud o educación, o también la noción de un estado plurinacional. Se puede hacer una lista de los temas que la gente considera más importantes en este momento y creo que estos temas se pueden abordar a través de leyes, a través de ciertas reformas constitucionales, pero ninguno de estos temas requieren en sí mismo una reforma del sistema presidencial. Cuando uno mira la constitución de Chile o la de cualquier país, uno puede encontrar varias fallas y cosas que uno quisiera cambiar, dependiendo de nuestra posición. Por ejemplo, si uno mira la constitución de Estados Unidos a uno le gustaría cambiar el sistema elección del presidente, que es indirecto, asimismo uno puede tomar la constitución de Francia, Argentina o Perú y evaluar sus características y decir que quizás una u otra parte se podría modificar. En Chile lo mismo, pero la pregunta es si este es el momento de realizar una reforma tan sustancial, como tirar el sistema presidencial por la ventana e implementar uno parlamentario.

Eso no quiere decir que quizás no sea mejor hacerlo, hay ciertas ventajas de un sistema parlamentario por sobre un presidencial, pero también viceversa. El sistema semipresidencial es más difícil de definir porque no hay un modelo claro, el sistema semipresidencial puede ser el francés, el de Islandia, el de la República de Weimar antes de la llegada de los nazis, o puede ser el sistema de Finlandia, todos en sí son muy diferentes, entonces es muy difícil discutir los sistemas mixtos porque cada uno es un mundo en sí mismo y se gobierna de una manera muy diferente en cada uno. 

"Si miramos cualquiera de los sistemas parlamentarios de Europa todas las leyes relevantes son propuestas que se originan del Ejecutivo y cuando se votan en el parlamento los bloques del gobierno votan de una manera muy disciplinada, mucho más que en los sistemas presidenciales".

- En Chile hay personajes públicos que ya han lanzado la idea de un sistema parlamentario.

- Me parece que a veces en la discusión en Chile, y he visto discusiones similares en otros países de América Latina, cuando la gente o a veces los mismos legisladores, abogados constitucionalistas, hablan de reformar el sistema político chileno para moverlo a uno parlamentario, se basan en algunos mitos del sistema parlamentario. Uno de ellos es esta noción de que mudarse a un sistema parlamentario va a desplazar el centro de gravedad del presidente hacia el parlamento y que este va a tomar un rol más importante en la definición de las políticas públicas y en el gobierno. Esto es una gran equivocación, porque el sistema parlamentario le da al parlamento un rol fundamental, que es constituir el gobierno, la ciudadanía directamente no lo hace y lo hace el parlamento, el que por una mayoría pone a un gobierno, y ya en sus funciones por una mayoría puede echar a ese gobierno y constituir otro, a veces sin llamar a elecciones, ese es un poder muy importante. 

Sin embargo, una vez que se elige a este gobierno, supongamos un sistema parlamentario donde se elige un primer ministro y un gabinete, y este ejecutivo entra en funciones, este es muy poderoso. Por ejemplo, en los sistemas parlamentarios casi toda la legislación se origina en el ejecutivo y no en miembros del parlamento. Si miramos cualquiera de los sistemas parlamentarios de Europa todas las leyes relevantes son propuestas que se originan del Ejecutivo, en el parlamento rara vez son enmendadas, y cuando se votan en el parlamento los bloques del gobierno votan de una manera muy disciplinada, mucho más disciplinada que en los sistemas presidenciales y votan siempre a favor del gobierno.

A veces me pregunto si es que la gente demanda ciertos límites en el poder presidencial más que un sistema parlamentario, que en realidad le da más poder al ejecutivo de lo que tiene hoy el presidente en Chile.

"La cuestión es cómo podemos poner un sistema institucional que esté lo suficientemente capacitado para este tipo de demandas que pueden surgir más adelante, eso es más complicado pero más fundamental a largo plazo".

- El cuestionamiento al sistema es precisamente por la desconfianza que existe hacia las instituciones, en ese sentido ¿Qué modificaciones se podrían hacer al sistema actual para satisfacer a la ciudadanía que impulsa las manifestaciones y este cambio constitucional?

- La mejor manera de responder a la ciudadanía es con políticas concretas que tienen efecto en la vida cotidiana de la gente. Los cambios constitucionales pueden favorecer eso como también lo pueden entorpecer. La cuestión es cómo podemos agilizar la manera en que el gobierno responde a la gente, entonces a veces hay que abstraerse de las políticas que uno preferiría, que van cambiando a través del tiempo, y pensar en cómo podemos tener una mejor relación entre el gobierno y las demandas de la gente. 

Veo dos maneras diferentes. Una es la que estamos escuchando mucho en Chile actualmente, que es estableciendo en la constitución ciertos derechos que obligarían al Estado a responder con políticas públicas, estas se pueden referir tanto a la educación, a las pensiones, temas de grupos indígenas, hay una lista de demandas que al incluirlas en la constitución se podría empujar a que los gobiernos las atiendan, ese es un camino. Por supuesto que también hay que pensar en que las elecciones tienen que importar y van a traer gobiernos de diferente color político que le pondrán prioridad a ciertas políticas o a otras, y es importante también no poner todo en la constitución porque a veces nos arrepentimos de un tipo de política.

La otra forma es creando mecanismos que faciliten que los gobiernos respondan a la gente a medida de que nuevos problemas van surgiendo, porque hoy en día tenemos uno, dos, tres, cuatro problemas fundamentales, pero de acá a diez o quince años, quizás van a ser otros problemas, otras demandas que no las podemos anticipar. La cuestión es cómo podemos poner un sistema institucional que esté lo suficientemente capacitado para este tipo de demandas que pueden surgir más adelante, eso es más complicado pero más fundamental a largo plazo. 

- ¿Qué puntos serían importantes de tener en cuenta en la nueva constitución para lo que menciona?

- El debate es amplio, por ejemplo, uno podría argumentar que los quórums que se requieren para cambiar cierto tipo de leyes, el hecho de que sean altos, restringe la agilidad del congreso de responder a demandas de la ciudadanía, entonces quizás eliminar este tipo de quórums altos sería una manera de agilizar la respuesta. Por supuesto que hay ciertos temas que son fundamentales y a veces queremos que existan ciertos requerimientos que empujen a la mayoría a buscar consensos con la minoría, y que quizás para estos temas estos quórums altos tienen sentido, por ejemplo, cambiar las leyes electorales, tiene sentido el quórum alto porque es esencial que haya legitimidad de la regla electoral tanto del gobierno como de la oposición, pero hay otro tipo de política pública que no necesita altos quórums.

El tema de las leyes orgánicas y sus altos quórums que se estableció en Chile hace mucho tiempo ya, sin duda ha sido una camisa de fuerza para el Congreso en su necesidad de responder a muchos de estos cambios. Una cosa muy importante, pero difícil de hacer es decidir qué temas van a requerir un quórum alto, porque son esenciales para un sistema de contrapesos y quizás esenciales para mantener la legitimidad del sistema democrático de las instituciones y qué temas no deberían ser. Esa es una manera de facilitar la habilidad con la cual el Congreso puede responder a la gente, uno puede tener estos mismos controles en un sistema parlamentario y en uno semipresidencial, pero ese sería solo un ejemplo.

Otro es crear ciertos mecanismos de democracia directa, estos son controversiales pero al menos a nivel local funcionan relativamente bien, entonces a veces no necesariamente estos sistemas de consulta deben llevarse a cabo a nivel nacional para grandes temas de política pública, pero se pueden llevar a cabo a nivel local para temas que afectan a una comuna en particular. 

"Recientemente algunos países presidenciales han incorporado mecanismos revocatorios, pero ningún presidente ha sido removido utilizando este mecanismo".

- ¿Qué mecanismos revocatorios del poder presidencial deberían existir en esta nueva constitución para posibles escenarios de crisis? Esto para evitar salidas militares.

- Una característica esencial, definitoria, de los sistemas presidenciales es que los mandatos del presidente y de los miembros del congreso son fijos. En el caso del presidente, solo existe el juicio político como herramienta para interrumpir el periodo presidencial. Esa ha sido históricamente la crítica principal del presidencialismo esbozada por aquellos que promueven la adopción de un sistema parlamentario. El presidencialismo en este sentido es “rígido”.

Los defensores del parlamentarismo argumentan que, en este otro sistema, existe el voto de confianza que permite a la mayoría parlamentaria reemplazar al ejecutivo sin tener que esperar al fin de su mandato. El sistema parlamentario es más flexible en este punto; puede ayudar a resolver una crisis. Sin embargo, el sistema parlamentario también puede generar alta inestabilidad y no necesariamente resuelve ciertas crisis de gobierno. Miremos a España, donde recientemente hubo 4 elecciones en 4 años, o Francia antes de la reforma constitucional de 1958, cuando los gobiernos duraban menos de un año en el poder.  Charles de Gaulle impuso una reforma que, entre otras cosas, estableció un mandato fijo para el presidente, lo cual contribuyó a la estabilidad en un momento de crisis severa. 

Recientemente algunos países presidenciales han incorporado mecanismos revocatorios. Estos son Venezuela, Bolivia, y Ecuador, donde luego de recaudar un cierto número de firmas de los ciudadanos, se puede llamar a una elección para remover al presidente antes del fin de su mandato. Pero ningún presidente ha sido removido utilizando este mecanismo, ni ha sido este un mecanismo útil para prevenir o resolver las serias crisis que han enfrentado estos tres países en los últimos tiempos. Ahora, dado que mencionas la intervención militar en tu pregunta, me parece que en Chile no hay ninguna posibilidad de un golpe militar.

- ¿Estas definiciones mencionadas anteriormente son factibles dada la situación política actual en Chile?

- El contexto en Chile es difícil hoy en día. La sociedad está muy polarizada y el Congreso está muy fragmentado. La reforma electoral fue importante para muchos, terminar con el binominal era importante para muchos sectores de la población y para muchos actores políticos y tuvo sus frutos, pero es verdad también que ha creado un parlamento altamente fragmentado, lo cual tenemos que admitir que dificulta en ciertos aspectos la toma de decisiones, entonces con un parlamento tan fragmentado también es difícil responder de una manera más eficiente a las demandas de la gente. 

Uno de los problemas cuando uno entra a un proceso de reforma constitucional, es que uno puede imaginarse antes de la reforma varios tipos de constituciones ideales que pudieran funcionar bien. Uno puede ser un sistema parlamentario totalmente rediseñado, uno presidencial o semipresidencial, el problema es que cada vez que uno entra a la convención a discutir esto, uno está abierto a modificar todos los temas, pero lo más posible es que haya un montón de intercambios entre los diferentes grupos, para unos serán importantes temas A, B y C, pero otros dirán X, Y y Z, entonces dirán tú me ayudas en este y yo te ayudo en este otro, porque es la única forma de alcanzar los 2/3 y que la reforma sea aprobada.

Es posible que se llegue a una constitución en que haya poca unidad entre ciertas materias y otras, porque a la derecha le importan unos temas y a la izquierda otros, entonces cuando llega el momento de reformarla hay que ver cómo se consensua este tipo de preferencias que son más intensas en ciertos aspectos. La idea es no terminar con una constitución que sea un tipo de frankenstein, formada de diferentes partes que cuando uno mira el producto final tienen poca coincidencia, entonces eso es difícil.

Por supuesto que hay otra alternativa, consenso en temas básicos y que la constitución sea bastante minimalista, pero me da la sensación de que hay mucha gente en desacuerdo con eso y quieren incluir un montón de cosas.