La ‘sala de máquinas’ de la Convención está avanzando y, tras semanas de incertidumbre, la Comisión de Sistema Político comienza a definir el futuro régimen político de Chile, luego de la aprobación de gran parte del articulado propuesto este miércoles en el Pleno (y que analizamos en 'Así funcionará el nuevo régimen político de Chile').
Si bien las atribuciones del nuevo Poder Legislativo fueron devueltas a la comisión faltando dos o tres votos para lograr los ⅔, lo que ya está presente en el borrador constitucional es el ‘bicameralismo asimétrico’, lo que involucra la desaparición del Senado a cambio de una cámara regional con menores atribuciones, y la consagración del manido concepto ‘presidencialismo atenuado’.
La verdad es que el presidencialismo atenuado quedó encapsulado en su definición más simple: un Presidente con menos atribuciones que el actual.
A esta altura “atenuado” suena eufemístico, pero el Frente Amplio tuvo que transar su idea original de dividir al Poder Ejecutivo en el triunvirato Presidente-Vicepresidente-Ministro de Gobierno, donde los poderes derivan del mandatario a sus segundos al cargo, para llegar a un acuerdo que no levantase suspicacias en la comisión debido a la falta de “responsabilidades políticas” del Vicepresidente y Ministro de Gobierno.
La verdad es que el presidencialismo atenuado quedó encapsulado en su definición más simple: un Presidente con menos atribuciones que el actual.
Según Fernando Atria, el presidencialismo atenuado no existe como categoría que tenga bordes definidos, pues “se habla de algo atenuado frente al híperpresidencialismo que tenemos. Lo que quedó en el acuerdo es un régimen presidencial, sin dudas, atenuado en que la posición del Presidente y la posición del Congreso están más equilibradas de lo que están en la Constitución de 1980”.
Las limitaciones por ahora están enfocadas en cambiar el concepto de leyes de iniciativa exclusiva del Presidente por ‘leyes de concurrencia presidencial’ para que los parlamentarios puedan solicitar el patrocinio del primer mandatario para tramitar y promulgar proyectos que antes les habrían válido ser declarados inadmisibles en el Tribunal Constitucional.
Según Fernando Atria, el presidencialismo atenuado no existe como categoría que tenga bordes definidos, pues “se habla de algo atenuado frente al híperpresidencialismo que tenemos".
A esto se suma un nuevo quórum para la insistencia parlamentaria en casos de veto presidencial, donde los dos tercios dejarán paso a los cuatro séptimos, una supramayoría levemente menor que la actual.
Otra atribución que será disminuida serán los nombramientos que puede hacer el Presidente con aprobación del Senado, que pasarán a estar a cargo de los organismos colegiados respectivos, como sucederá en el sistema de justicia.
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Asimismo, los mecanismos de control entre Legislativo y Ejecutivo aún no están listos, pero se discutirán en un futuro informe de la comisión. Por ahora se contempla la destitución presidencial a través de una acusación constitucional, pero todavía falta por definir qué órganos votarán, el trámite y el quórum necesario para su aprobación.
La primera medida para limitar el poder del Presidente fue abrir las posibilidades del Congreso para legislar proyectos de ley que irroguen el gasto fiscal, limitando esta facultad presidencial a través de ‘leyes de concurrencia presidencial’.
Por eso, es necesario mirar cómo nuestros vecinos en Latinoamérica han definido las atribuciones de sus presidentes y qué limitaciones tienen para ejercer el cargo. Además, otro referente en la materia es Francia, uno de los pocos países europeos semipresidencialistas, donde el Presidente debe relacionarse con el Legislativo a través de facultades menores a las del primer mandatario chileno.
Colegislación y apertura de las iniciativas exclusivas presidenciales
La primera medida para limitar el poder del Presidente fue abrir las posibilidades del Congreso para legislar proyectos de ley que irroguen el gasto fiscal, limitando esta facultad presidencial a través de ‘leyes de concurrencia presidencial’.
Es decir, el Congreso podrá solicitar al Presidente el patrocinio de una ley que aumente o cree gasto fiscal para su promulgación, tal como hace Alemania, donde el Parlamento puede en todo momento solicitar el respaldo del Canciller para publicar una ley que aumenta el gasto público.
Con esta primera atenuación, contenida en el artículo 26 y que fue rechazada faltando apenas dos votos para su aprobación, pero que contó con el respaldo del Colectivo Socialista, conglomerado bisagra para la aprobación del acuerdo, Chile se unirá al grupo de países donde el Congreso puede generar gasto fiscal y donde están vecinos latinoamericanos como Argentina, Bolivia y Uruguay, además de europeos como Austria, Bélgica, Dinamarca, Noruega, Suecia o Finlandia, repúblicas parlamentarias.
En este sentido, el Poder Ejecutivo, tanto en Francia como Latinoamérica y Chile, posee facultades colegislativas para enviar sus propios proyectos al Congreso, donde son tramitados.
En este sentido, el referente europeo para llegar a la atenuación del presidencialismo chileno es Francia, régimen semipresidencial más representativo de Europa, pero no el único, pues en esta categoría están presentes Portugal, Rumania y Ucrania.
En Francia, el presidente debe tratar con el Congreso bicameral a través del Primer Ministro, cargo nombrado por el mandatario y que tiene la iniciativa legislativa para presentar proyectos en desmedro del Presidente.
En este sentido, el Poder Ejecutivo, tanto en Francia como Latinoamérica y Chile, posee facultades colegislativas para enviar sus propios proyectos al Congreso, donde son tramitados. Esto se mantendrá en la eventual aprobación del artículo 27, que obtuvo 99 de 103 votos en el Pleno.
Lo que aún no se determina es su capacidad de veto legislativo. Hoy el veto presidencial puede evitar la promulgación de una ley aprobada por el Congreso durante un año, a menos que el Parlamento reúna los votos positivos de ⅔ del total de congresistas para insistir en la publicación de su proyecto de ley.
Así, países vecinos como Perú y Bolivia contemplan la insistencia del Congreso sobre el Ejecutivo por mayoría absoluta, es decir por el 50% más uno de los parlamentarios en ejercicio.
Si bien el veto como tal no está expresamente descrito en el articulado propuesto, el artículo 32 hace referencia a la promulgación de las leyes con el visado del Presidente: “Si la Presidenta o Presidente de la República aprobare el proyecto despachado por el Congreso, dispondrá su promulgación como ley. En caso contrario (es decir, si lo veta), lo devolverá al Congreso de Diputadas y Diputados con las observaciones que estime pertinentes o con la propuesta de rechazo total del proyecto, dentro del término de treinta días”.
La insistencia de la Cámara será por 4/7 de los miembros en ejercicio. Con esto se espera que el Congreso pueda insistir en leyes que el Ejecutivo resista a través de un quórum supramayoritario menor a ⅔ o ⅗.
Otras constituciones latinoamericanas contemplan la insistencia del congreso en su proyecto de ley, tanto por quórums supramayoritarios como por mayorías absolutas.
Así, países vecinos como Perú y Bolivia contemplan la insistencia del Congreso sobre el Ejecutivo por mayoría absoluta, es decir por el 50% más uno de los parlamentarios en ejercicio.
En tanto, en Argentina se necesitan dos tercios de los congresistas para insistir. Lo mismo en Ecuador. Mientras que en Uruguay se exigen ⅗.
Designaciones presidenciales
El siguiente punto que atenuará el poder presidencial es la dispersión de los nombramientos con confirmación del Senado.
El único cargo que podrá designar el futuro Presidente, de aprobarse el artículo correspondiente, será el Contralor General de la República, ya que nuevas instituciones colegiadas están siendo creadas en otras comisiones para descentralizar el poder.
Actualmente, son cerca de 27 nombramientos entre los que se encuentran ministros de la Corte Suprema, consejeros del Banco Central, el Fiscal Nacional, ministros del Tribunal Constitucional, miembros del Consejo Nacional de Televisión, miembros del Directorio de Televisión Nacional, directorio de la Comisión del Mercado Financiero, entre otros.
El único cargo que podrá designar el futuro Presidente, de aprobarse el artículo correspondiente, será el Contralor General de la República, ya que nuevas instituciones colegiadas están siendo creadas en otras comisiones para descentralizar el poder. Tal caso es el del Consejo de la Justicia, que se hará cargo de los nombramientos y los concursos de Alta Dirección Pública en el sistema judicial.
En la legislatura comparada, Ecuador y Bolivia con sus constituciones respectivas de 2008 y 2009 limitaron el poder presidencial respecto de los nombramientos. En Ecuador el Presidente puede nombrar al Procurador General, que hace de representante judicial del Estado y controla los actos y contratos que suscriba el mismo.
Un caso diferente es el de Colombia, más similar a la actual concepción del Poder Ejecutivo chileno donde el Presidente presenta ternas de candidatos al Senado, siendo esta cámara la que determina su elección.
En Bolivia, por otra parte, la ecuación se invierte. La Asamblea Legislativa propone autoridades como el Fiscal General del Estado, el Defensor del Pueblo, a los miembros del Órgano Electoral, el Contralor General, entre otros, los que deben ser aprobados por dos tercios de los asambleístas presentes.
Un caso diferente es el de Colombia, más similar a la actual concepción del Poder Ejecutivo chileno donde el Presidente presenta ternas de candidatos al Senado, siendo esta cámara la que determina su elección.
En la Constitución de 1991, Colombia atribuye al Presidente las atribuciones para proponer a tres miembros de la Corte Constitucional, dos miembros de la Comisión Nacional de Televisión, cinco de la Junta Directiva del Banco de la República, además del Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, al Fiscal General de la Nación y a los siete magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
En Bolivia, por otra parte, la ecuación se invierte. La Asamblea Legislativa propone autoridades como el Fiscal General del Estado, el Defensor del Pueblo, a los miembros del Órgano Electoral, el Contralor General, entre otros, los que deben ser aprobados por dos tercios de los asambleístas presentes.
Misma cuestión que sucede en Argentina, donde se requiere el acuerdo del Senado, o en Brasil, donde el Presidente puede proponer ternas de fiscales para cada Estado, los que deben ser refrendados por el Senado federal correspondiente.
Mirando a Francia las designaciones se limitan al Primer Ministro y a tres miembros del Consejo Constitucional, el Tribunal Constitucional francés. Esta es una figura recurrente en los países para controlar que los proyectos de ley cumplan con la Constitución. En este caso, el Presidente francés puede usar un leve poder de veto suspensorio pidiéndole al Consejo Constitucional que se pronuncie sobre determinado proyecto de ley.
De todas formas, el Presidente francés no posee poder de veto legislativo y sus solicitudes solo pueden suspender temporalmente la promulgación de una ley.
Mecanismos de control legislativo: censura y disolución
El choque de poderes puede derivar en crisis institucionales que escalen a conflictos internos e ingobernabilidad. Para evitar un Presidente que vete leyes populares, se le puede censurar, forzando que entre en conversaciones con el Legislativo o llevándolo a la dimisión. El Presidente por su parte suele contar con las atribuciones para disolver el Congreso en caso que este se niegue a tramitar leyes o entrampe las discusiones.
En Chile no existe ninguna de las dos figuras. El Presidente no es capaz de disolver al Congreso y el Legislativo solo puede destituir al primer mandatario a través de una acusación constitucional en caso que este haya hecho daño a la imagen y honor del país o se encuentre incapacitado para ejercer el cargo. Además, para llevar adelante estas acusaciones se requiere superar el quórum supramayoritario de los ⅔ en la Cámara de Diputados y el Senado.
Lo que queda por establecer es si la Cámara de las Regiones tendrá facultades revisoras ante eventuales acusaciones constitucionales, lo que le daría una nueva atribución para hacerla similar al Senado.
La propuesta de norma constitucional de la Comisión de Sistema Político contempla este mecanismo de destitución presidencial en su artículo 47, pero aún se está discutiendo en la Comisión el trámite para su aprobación. Lo que queda por establecer es si la Cámara de las Regiones tendrá facultades revisoras ante eventuales acusaciones constitucionales, lo que le daría una nueva atribución para hacerla similar al Senado.
En el panorama latinoamericano destaca la situación política peruana, donde desde 2016 el presidencialismo entró en crisis debido a mandatarios débiles enfrentados a un Congreso de mayoría opositora.
En Perú, la Constitución establece que el Parlamento debe darle su confianza al Consejo de Ministros presentado por el Presidente. En caso que el Congreso no dé su confianza al Consejo en dos ocasiones, el Presidente está facultado para disolver al Legislativo. En contra, los parlamentarios pueden votar por una moción de censura contra los ministro o, como sucedió a principios de marzo, votar una moción de vacancia presidencial, la que debe aprobarse por ⅔ de los congresistas.
A contrapelo, la disolución del Congreso se contempla solo en Ecuador, Uruguay y Perú, aunque solo los peruanos han recurrido a este mecanismo más propio de los regímenes parlamentarios europeos.
La moción de confianza y censura se replica en Uruguay, Colombia, Ecuador, Bolivia o Argentina. Los únicos latinoamericanos que no contemplan estas figuras son Chile y Brasil.
A contrapelo, la disolución del Congreso se contempla solo en Ecuador, Uruguay y Perú, aunque solo los peruanos han recurrido a este mecanismo más propio de los regímenes parlamentarios europeos.
Por lo mismo, el régimen semipresidencialista francés también contempla la disolución del Congreso, así como las mociones de censura. La limitante es que el Presidente puede disolver el Parlamento solo una vez por año y debe llamar a elecciones en los días posteriores.
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