“Nosotros vamos a respetar plenamente la autonomía e independencia que tiene la Convención, pero también vamos a hacer exigible el respeto a la autonomía e independencia que tiene el Congreso y el Senado”, expresó el martes pasado la presidenta del senado, Yasna Provoste, tras el anuncio de la Convención Constitucional de evaluar en su primera sesión una petición al Legislativo para aprobar una ley que evalúe el indulto a los presos políticos del estallido social.

De tal manera, Provoste -pese a manifestar su disposición a revisar la petición- buscó marcar un “rayado de cancha” entre el poder de la Convención y el del Congreso, específicamente del Senado.

Más allá de que esto pueda parecer una anécdota, el trasfondo del asunto parece señalar que Provoste y el resto de sus colegas están lejos de tener la sartén por el mango, pues una de las definiciones más relevantes que la Convención deberá adoptar es el sistema político del país, y con ello, la definición de la naturaleza y las características de el o los órganos del poder legislativo. 

Dicho de otro modo, la Convención verá si el Senado sigue existiendo o Chile adopta un sistema unicameral, es decir, uno en que solo haya diputados. 

Una idea cáustica para los actuales senadores, tanto para aquellos que están en la mitad de sus periodos de cuatro años, como para los que serán elegidos en noviembre -supuestamente- por un periodo de ocho años.

Se van a elegir en noviembre a senadores por ocho años, pero tal vez la Convención decida que no habrá más Senado ¿qué pasa en ese caso?

"Hay preocupación, pero los senadores no se han tomado el asunto en serio -cuenta un legislador, quien solicitó resguardar su nombre para hablar con mayor libertad- por lo que el tema está en los comentarios cotidianos, pero a la ligera, casi en broma. Nadie quiere asumir que tal vez sean elegidos para un cargo que tal vez no exista en la nueva Constitución".

La situación es complicada, pues la irrupción del proceso constituyente institucional respondió a un cronograma destinado más bien a permitir que Sebastián Piñera terminara su mandato, que a lógicas de planificación institucional destinados a perturbar lo menos posible el proceso político. Además está la pandemia, que alteró aún más el calendario. De tal modo, en noviembre se elegirá a un Congreso por un periodo de cuatro y ocho años  (en el caso de al mitad del Senado), sin que exista ninguna claridad respecto de las características que la Convención definirá para el poder legislativo: duración, tamaño, definición de distritos y si se mantendrá el sistema bicameral o si se optará por uno unicameral.

Seguramente la Convención hará normas constitucionales transitorias, pero es muy difícil que estas concedan la existencia transitoria de un Senado por ocho años. Ya cuatro les parece demasiado tiempo a las fuentes consultadas.

"Lo que no puede pasar es que el nuevo régimen que inaugurará la Convención tenga que adaptarse a senadores que van a ser elegidos para un periodo de ocho años. Es al revés, ellos van a tener que adaptarse a lo que diga la Convención", dice esta fuente parlamentaria,

Por su parte, Guido Girardi, histórico senador del PPD, quien no puede repostular al cargo, piensa que la pregunta por el poder legislativo debiese ser incluso más disruptiva, pues considera que las instituciones actuales responden a una lógica del siglo 20 y no del siglo 21. 

En línea con lo que Girardi ha proyectado en el Congreso del Futuro, hoy piensa que las fórmulas institucionales deben ser creativas y deben abrirse a otros métodos deliberativos, acompañados de procesos de inteligencia artificial que permita recoger la voluntad popular de manera más directa en los territorios, y que sean parte de estructuras de decisión de inteligencia distribuida, más allá de lo que piensen y opinen los legisladores. 

“Yo en lo personal soy partidario de un congreso bicameral, que permita mejorar o perfeccionar la redacción de las leyes", dice el senador Chahuán.

Para varios senadores oficialistas y de oposición, consultados por INTERFERENCIA, el tema es de todos modos de preocupación, o al menos, están muy atentos a lo que se discuta. Aunque algunos confían en que el Senado seguirá existiendo y los cambios serán mínimos respecto a de sus atribuciones.

“Yo en lo personal soy partidario de un congreso bicameral, que permita mejorar o perfeccionar la redacción de las leyes, pero más allá de un congreso uni o bicameral, hay que mejorar la eficiencia del proceso legislativo”, opina el senador Francisco Chahuán (RN)

“Nosotros somos partidarios del cambio del sistema político, pasar de un sistema hiper presidencialista a un sistema semi presidencial, con mayor contrapeso entre el ejecutivo y el legislativo, con un mayor control ciudadano a la actividad política. Yo soy partidario, en lo personal, de un primer ministro que sea capaz justamente de reflejar las mayorías parlamentarias y terminar con la traba del sistema político cuando tenemos gobiernos con mayoría relativa, es decir, con minoría en alguna de las dos cámaras”, agrega Chahuán.

Para el senador David Sandoval (UDI),  el sistema bicameral ha permitido ser un ente revisor de las leyes que despachan los diputados.

“En lo personal pienso que evidentemente hay que regular, mejorar, optimizar el Senado. En ese sentido, tengo visiones encontradas, yo estoy por el sistema bicameral, ajustando la cantidad de parlamentarios en una y otra área, yo creo que el incremento de parlamentarios fue un error, pero estoy más por el sistema bicameral. La experiencia nos ha indicado que en la tramitación legislativa la enorme disparidad que hay entre las cámaras en la tramitación de una ley, cambios que a veces son radicales entre el primer y segundo trámite”, afirma Sandoval.

Inclinación de los constituyentes

Ya la presidenta de la Convención Constitucional, Elisa Loncón, señaló a La Tercera cuando era candidata que apoyaba la idea de un parlamento unicameral y de un sistema semi presidencial.

Además, pareciera que la Convención Constitucional -ni los tiempos- son muy muy afines a una institución jerárquica y adaptada la presidencialismo, contramayoritaria (dado que privilegia territorios por sobre criterios demográficos) y cerrada a la juventud (solo puden ser senadores los mayores de 35 años).

Ya la presidenta de la Convención Constitucional, Elisa Loncón, señaló a La Tercera cuando era candidata que apoyaba la idea de un parlamento unicameral y de un sistema semi presidencial “en el que la o el Presidente de la República es el Jefe de Estado y es electo directamente por la ciudadanía; y un Primer Ministro nombrado por el Presidente y aprobado en el Congreso, que es el Jefe de Gobierno”.

En el mismo medio, el vicepresidente de la convención, el abogado Jaime Bassa, propuso un congreso unicameral y un sistema parlamentario para el poder ejecutivo. “Un régimen parlamentario es más funcional a la dimensión representativa de la democracia, que un régimen presidencial como el que tenemos hoy día”, explicó Bassa.

Los argumentos a favor de dos cámaras en un país se relacionan a que una segunda cámara da cuenta de que con un Senado habría mayor control del poder legislativo al poder ejecutivo. El Ejecutivo, en teoría, no podría presionar tan fácilmente a dos cámaras ni intimidar a todos los parlamentarios de ambas cámaras. En segundo lugar, existe la idea de que el Senado puede “corregir” o “mejorar” leyes despachadas por los diputados.

Y además, el Senado tendría representantes diferentes a los diputados, ya que representan otras zonas o territorios, en general más amplios, como regiones o provincias completas.Los argumentos en contra de la existencia del Senado, por otra parte, apelan a que es una institución profundamente elitista, sobre todo en un país como Chile, donde los senadores no representan a regiones, sino a circunscripciones, que fueron definidas de manera arbitraria por las autoridades. Además, se afirma que el Senado puede entorpecer y hasta detener iniciativas legislativas de la Cámara de Diputados, dejándolas sin efecto.

Por su parte, las constituyentes Gloria Alvarado (Lista del Pueblo) y Carolina Videla (PC) coinciden en este último planteamiento y creen que sería positivo levantar un parlamento con una cámara. “Es lo más democrático y lo más representativo un sistema unicameral”, cree Alvarado.

Para la convencional Amaya Alvez (Revolución Democrática), el sistema unicameral o bicameral, como el actual, depende de varios factores que los convencionales tendrán que debatir con anterioridad.

“La Constitución es un sistema, todas las constituciones son un sistema, por ejemplo la cámara uni o bicameral va a depender mucho de la forma jurídica de estado", dice Alvez.

“La Constitución es un sistema, todas las constituciones son un sistema, por ejemplo la cámara uni o bicameral va a depender mucho de la forma jurídica de estado. Si tenemos una forma jurídica regional, donde las regiones tienen mayor autonomía y tiene gobiernos regionales, ahí adquieren mayor relevancia tener una cámara que unifique a todas las regiones, por eso digo que no es solo un elemento, hay varios elementos que van entrelazando el sistema constitucional. Va a depender del modelo de gobierno, de la forma jurídica del estado, del sistema electoral que se adopte, de la distribución territorial, que en su minuto vamos a conversar”, explica Alvez, quien agrega que está dispuesta a debatir el tema y que no tiene una decisión tomada al respecto.

"La relación entre los poderes constituídos y los poderes constituyentes siempre va a ser una relación compleja, porque es un hecho extraordinario en democracia, pero esa relación está delimitada por las competencias, que acá son claras" Christian Viera (Independiente con cupo DC).

Viera cree que durante el trabajo de la convención, el poder legislativo va a estar pendiente del trabajo de la convención y viceversa, ya que se va a intentar evitar legislar posibles leyes que podrían, en un futuro cercano, ser inconstitucionales.

"Esos cambios, si se llegan a producir, van a requerir cierta calma para implementarse, porque la constitución establece marcos y su implementación y desarrollo requiere nuevas leyes, pero para esas nuevas leyes hay que esperar los resultados de la Constitución", agrega Viera.

Pensar un sistema, antes que pensar en el Senado

Gabriel Entin -académico de la Universidad de Chile de Ciencias e investigador de un Fondecyt sobre constituciones hispánicas- coincide con Amaya Alvez en que la nueva Constitución debe definir otros elementos del estado antes de decidirse por un parlamento bicameral o unicameral. 

“Se debe conversar cómo se van a elegir los senadores, en Chile son circunscripción senatorial, en Argentina es por estado, por región, en cambio una circunscripción senatorial incluye distintos distritos, eso puede generar a qué o quiénes representa un senador. Hay que ver que tipo de representación es más allá de las regiones", explica Entin.

"Otro tema clave que deben discutir es si la República va a seguir siendo unitaria o federal, es clave. Es otra cuestión que puede definir las constituciones en América Latina, en el caso de Chile es una república unitaria, hasta hace poco el ejecutivo designaba a los gobernadores, en una república federal los habitantes de cada región o provincia eligen a su gobernador”, agrega.

Para Entin, es clave que la Convención Constituyente, en su trabajo para deliberar qué tipo de parlamento tendrá el país, observe las experiencias latinoamericanas. En el caso de nuestros vecinos, solo Perú, Ecuador y Venezuela tienen un sistema unicameral, mientras que el resto de los países, fuertemente presidencialistas, tienen dos cámaras. El académico agrega que también es relevante, de mantener la existencia del Senado, definir claramente las atribuciones de esta institución, que podrían disminuir eventualmente.

“No es que ningún sistema sea mejor que otro, hay sistemas mejores que otros en función de la historia de un país, en función del presente de un país, en función de un contexto. Porque al mismo tiempo el parlamentarismo puede ser débil, donde ningún partido se pone de acuerdo y genera ingobernabilidad. También puede pasar con un presidente, con extremo poder. Cada sistema tiene sus pros y sus contras”, comenta.

Una mirada histórica del Senado

La idea del Senado, como institución, nació en la antigua Roma y era una institución que representaba a la aristocracia romana.

“El senado es una institución más bien aristocrática, por eso se hablaba de la República Romana como una forma de gobierno mixta", afirma Entin.

“El senado es una institución más bien aristocrática, por eso se hablaba de la República Romana como una forma de gobierno mixta, que combinaba elementos monárquicos con los cónsules, elementos aristocráticos con el senado y elementos democráticos con los tribunos de la plebe, y de distintos conflictos se creaban leyes”, explica Gabriel Entin.

“Las constituciones actuales que tenemos, que conocemos, tienen una historia breve, de unos 200 años más o menos. Y tienen que ver con lo que llamamos las revoluciones atlánticas, revoluciones modernas. La primera revolución, la norteamericana, la revolución francesa y la revolución haitiana y las revoluciones en hispanoamérica, estas cuatro revoluciones tienen algo nuevo en común, que implican la construcción de un nuevo  principio de legitimidad, que es la soberanía del pueblo, necesitan para crear el nuevo orden legal una base, un piso, que se llama constitución. La constitución que es el piso de todo nuevo orden legal, pero es reciente en la historia”, agrega Entin, quien afirma que desde esas constituciones deriva la decisión de un parlamento unicameral o bicameral

La primera idea de un Senado en Chile estuvo plasmada en el reglamento que redactó José Miguel Carrera en 1812, con el objetivo de limitar las atribuciones del poder ejecutivo. Luego, en 1818, con Bernardo O´Higgins a la cabeza del gobierno, éste instauró un Senado donde él designó a sus miembros. 

“La relación entre el Senado y el ejecutivo son cambiantes y se relaciona con el principio de división de los poderes, idea de Montesquieu, y lo que se llama la teoría de check and balance, que implica que los poderes se tienen que limitar entre ellos para que ninguno pueda amenazar a otro. Es decir, para que haya libertad en una república, ningún poder tiene que abusar de otro, es decir el poder debe limitar al poder”, explica Entin.